Transdemos

Under ledning av Christer Jönsson har statsvetare i Lund och Stockholm under ett antal år studerat transnationella aktörers deltagande i och inverkan på den globala politiken.

Det tycks som om många mellanstatliga fora faktiskt blivit öppnare, men forskarna tror trots detta att verkligt folkstyre på den globala arenan ligger långt borta.

Den globala politiken består inte längre endast av statliga aktörer som förhandlar med varandra. Till stor del präglas global politik i dag också av en mångfald av icke-statliga aktörer. I ett av Riksbankens Jubileumsfonds stora program undersöker en rad forskare under ledning av statsvetaren Christer Jönsson den globala politiken ur ett bredare och längre perspektiv än forskare tidigare haft. Forskarna i programmet "Demokrati bortom nationalstaten? Transnationella aktörer och globala styrformer" studerar således inte bara en sorts organisationer eller ett område. För vad händer på den globala arenan när stora företag, transnationella civilsamhällesorganisationer och internationella organisationer som FN delar på det politiska utrymmet? Hur påverkas politisk legitimitet bortom nationalstaten när transnationella företag eller intresseorganisationer som Amnesty International får ta plats och spela roll?

Forskarna i programmet studerar i vilken utsträckning olika transnationella aktörer kan bidra till att de globala styrformerna – eller global governance som forskarna säger – demokratiseras.

-Vi strävar efter att ge viktiga bidrag till tre forskningsteman, förklarar Christer Jönsson, dels de transnationella

Christer Jönsson leder ett stort program som utvärderar och undersöker utvecklingen av global demokrati.

aktörerna och demokratiseringen av internationella institutioner, dels demokratiska värden och offentlig-privata partnerskap i global governance, och slutligen transnationella aktörers egna demokratiska kvaliteter.

När programmet Demokrati bortom nationalstaten? startade utgjorde det en unik ingång i forskningen om globala styrformer. I programmet integrerades för första gången både normativ demokratiteori och empirisk forskning i en global kontext. Till skillnad från den starka betoningen av normativ teori i tidigare forskning om global demokrati kombinerar forskarna i programmet en demokratiteoretisk analys med undersökningar av faktiska processer mot ökat deltagande på global nivå. Dessutom bygger programmet på systematiska jämförelser av en rad sakfrågeområden, som till exempel miljö, handel, utveckling, hälsa, säkerhet och migration. Att forskarna granskar en rad olika områden är nytt; tidigare ägnade sig de flesta forskare åt ett område allena. Nu har forskarna i programmet gemensamt byggt upp en databas som täcker in villkoren för transnationella aktörers medverkan i 50 internationella organisationer i världen från 1950 till 2010.

Bredare ingång ger nya infallsvinklar

Det demokratiska underskottet och andra legitimitetsproblem diskuteras ofta när de globala styrformerna kommer på tal, och det sägs ibland att organisationer som representerar civilsamhället kan vara en lösning på det demokratiska underskottet.

- En viktig aspekt av vårt program är att vi inkluderar flera typer av transnationella aktörer. Tidigare studier har ofta antingen fokuserat på civilsamhället eller transnationella företag. Vi gör både och. Och det ger förstås en del nya infallsvinklar, säger Christer Jönsson.

Framför allt har den breda ingången gjort att forskarna kan närma sig generella slutsatser. I en rad studier har forskarna bland annat studerat den demokratiska legitimiteten hos organisationer som agerar på den globala arenan. Här finns alltifrån vanliga företag till filantroper och civilsamhällets representanter. Det behöver inte nödvändigtvis vara organisationer som själva är demokratiska eller verkar i en demokratisk anda. Och frågan är förstås på vilket sätt det påverkar den globala politiken.

Ett av de viktigaste resultaten som forskarna kan visa är att öppenheten i transnationella organisationerna har blivit markant större sedan kalla krigets slut. Tidigare har forskare kunnat hävda att öppenheten varit ett spel för gallerierna eller bara strategisk, men genom att inkludera så många organisationer och genom att man undersökt hela perioden sedan 1950-talet, så kan gruppen alltså visa att det faktiskt är ett mer öppet klimat i dag. Öppenheten riktas framför allt mot en rad olika intresseorganisationer eller till och med företag som bjuds in av de internationella organisationerna. Det finns hos internationella organisationer ett stort behov av alltifrån utförare av tjänster till så kallade vakthundar eller till och med experter. De organisationer som bjuds in är inte alltid demokratiska – Bill and Melinda Gates Foundation är ett exempel på det – men det faktum att de bjuds in och får påverka, har lett till en större öppenhet och bredare deltagande. Det intressanta är också att forskarna i programmet kan visa att förändringen har skett över hela jordklotet, även om det är starkare förändringar i de områden som består av demokratiskt styrda länder.

Ett annat resultat är att forskarna i dag kan visa att indelningen i en privat sfär, där företag kan sägas höra hemma, och en offentlig där de statliga aktörerna hör hemma, är svår att upprätthålla på den globala arenan. Uppfattningen om var en organisation hör hemma förändrar sig nämligen både över tid och i rum.

Öppenhet men inte folkstyre

Den övergripande frågan för Transdemos, som programmet kommit att kallas, har varit att försöka svara på om internationella organisationer bidrar till en demokratisering av internationella styrformer. När programmet startade var forskarna själva osäkra på om de organisationer som de studerade faktiskt skulle bidra till mer öppenhet, men forskarnas förväntningar slog fel. Många av de organisationer som de studerat har varit mer öppna än forskarna förväntade sig. Det är emellertid inte fråga om folkstyre – även om i viss mån finns system för ansvarsutkrävande, vilket för med sig öppenhet och större deltagande och dessutom minskar risken för maktmissbruk.

Forskarna har kunnat fastställa att de internationella organisationer som från början varit avoga mot att släppa in andra aktörer efterhand har mjuknat. Störst är motståndet förstås inom militära och finansiella samarbetsorganisationer.

Men även där accepterar man allt oftare representanter för civilsamhället. Man kan tala en form av politisk liberalisering. Det innebär förbättrat ansvarsutkrävande, bättre balans och öppenhet, där ett större antal aktörer får möjlighet att uttala sig. Flera av studierna har visat att det minskar risken för maktmissbruk och skyddar från övergrepp. Man får alltså en sorts legitimitet, men inte nödvändigtvis mer demokrati i betydelsen folkstyre.

Anders Uhlin har studerat frivillig organisationernas demokratiska trovärdighet

- Vi ser inte ett ökat demokratiskt inflytande på beslutsfattandet. Demokrati betyder folkstyre och politisk jämlikhet och vi är väldigt långt ifrån att se något sådant på global nivå, säger Anders Uhlin, statsvetare i Lund och en av forskarna i programmet.

Samtidigt har alltså öppenheten ökat i de internationella organisationerna, också i sådana som finns i Asien eller i delar av världen som inte är lika demokratiska och öppna som i Europa. Anders Uhlin har specialstuderat ASEAN, som är ett slags EU i miniatyr för tio länder i Sydostasien. De flesta medlemsstaterna är auktoritära.

- Även om de demokratiska länderna är i minoritet har man de senaste 7–8 åren sett en klar trend mot mer öppenhet gentemot civilsamhället i ASEAN, säger Anders Uhlin.

Hur kan det förklaras? Anders Uhlin menar att det har utvecklats en global norm att internationella organisationer ska ha en viss öppenhet, de behöver det helt enkelt för sin legitimitet. Normen är så stark att den även påverkar organisationer som, liksom ASEAN, domineras av ickedemokratiska stater. Reglerna för hur internationellt samarbete organiseras har institutionaliserats och blivit så självklara att det har blivit svårt att inte anpassa sig eller att ta ett steg tillbaka. Samtidigt har transnationella aktörer, som exempelvis NGO:er, professionaliserats.

- De som är pådrivande i en sådan riktning är de medlemmar som är hyfsat demokratiska. I ASEAN är det framför allt Indonesien som drivit på för att öppna upp för civilsamhället, säger Anders Uhlin.

Christer Jönssons har studerat OSSE, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, med rötterna i kalla kriget och med målsättningen att förbättra dialogen mellan öst och väst.

- Jag har själv testat öppenheten inom OSSE genom att ansöka om att få bli delegat där för en NGO:s räkning. Det var inga problem. Jag fick tillgång till lokalerna. Olika NGO:er har samma taltid och samma utrymme som medlemsstaternas representanter och de tar upp olika människorättsproblem i hela OSSE-området. Det gör de samtidigt som regeringsdelegaterna sitter där och ska försöka försvara sig, säger Christer Jönsson.

Att OSSE är så pass öppet för medverkan som det är i dag beror på den euforiska stämning som rådde åren efter Berlinmurens fall, menar Christer Jönsson. Med demokratiseringsvågen följde en positiv syn på civilsamhällets medverkan på den globala arenan, och det etablerades en praxis som är väldigt svår att i efterhand montera ner.

- Visserligen sker en intern nedmontering i till exempel Ryssland, men de kan inte undandra sig OSSE:s kritiska granskning.

Outsourcing och korporativism

Det låter ju bra. Kritik får utrymme, till och med när gamla sovjetrepubliker samarbetar internationellt. Men riktigt så enkelt är det inte. För det är inte vem som helst som kan göra sin röst hörd hos de internationella organisationerna.

- De NGO:s som kommer in och kan påverka debatten är starka, välfinansierade organisationer från den rika världen, och som ofta vill göra sig till språkrör för de fattiga och utsatta i världen. De resurssvaga däremot har mindre möjlighet att ta tillvara på den öppenhet som finns, säger Christer Jönsson.

Det betyder att även om det i dag är fler som hörs när politik diskuteras i internationella organisationer, så är det av praktiska, geografiska och ekonomiska skäl förbehållet etablerade och starka aktörer att ta störst plats, och de aktörerna kommer ofta från Väst.

Dessutom så är det inte alltid bara civilsamhällets organisationer som träder in i det transnationella samarbetet, utan också företag. Det är förstås inte lika enkelt. På många sätt påminner därför den internationella scen där transnationella organisationer verkar om vår inhemska lokala. Debatten handlar internationellt liksom kommunalt om till exempel outsourcing och hur det offentliga kan samverka med privata aktörer.

Det finns bland de internationella organisationerna (precis som inom många kommuner) ett behov av att få hjälp och många av de intresseorganisationer som hör av sig kan erbjuda en sådan hjälp. Det handlar, vilket tidigare nämnts, om en rad olika funktioner. Organisationer som Amnesty International och Human Rights Watch hjälper exempelvis till att bevaka mänskliga rättigheter, och kan faktiskt fungera som vakthundar ibland eller ta fram underlag till beslut. Liknande exempel finns också inom andra områden, som till exempel i det internationella miljöarbetet.

De många intresseorganisationernas allt större makt skulle kunna tyda på att det är ett slags korporativism som är på väg att införas. Christer Jönsson har funderat i de banorna.

-Det ligger förstås nära till hands att tänka så, säger han, men på den globala arenan behåller staterna en dominerande ställning. Dessutom, lägger han till, finns det ju i det nationella sammanhanget alltid partier som samlar ihop åsikter och som går bortom särintresset, det saknas på den transnationella arenan.

Företag som internationella aktörer

En annan viktig trend i det internationella samarbetet är att FN börjat samarbeta med företag. Fram till år 2000 var det ovanligt, men i dag finns många olika samarbetsformer mellan FN och internationella företag. I de så kallade Millenniemålen nämns att samarbeten mellan privata företag och det offentliga behövs för att målen ska kunna nås.

Magdalena Bexell har bland annat studerat samarbetet mellan privata företag och det offentliga på den internationella arenan.

Det handlar framför allt om samarbete kring en rad olika utvecklingsfrågor så som fattigdomsbekämpning, hälsovård, utbildning och mänskliga rättigheter. Magdalena Bexell på Lunds universitet har studerat detta inom ramarna för Transdemos:

- Vid millennieskiftet skedde en stor förändring i FN:s relation till näringslivet i och med att Kofi Annan lanserade ett samarbetspartnerskap kallat Global Compact. I dag är det över 7 000 företag som anslutit sig till de frivilliga regler som ställts upp. Företagen får då tillgång till ett brett nätverk för att arbeta med samhällsansvar och får använda FN-loggan i viss reklam, säger hon.

Bland de svenska företag som finns anslutna till systemet finns så gott som alla de stora svenska varumärkena. Ikea är i linje med detta en av UNICEF:s största bidragsgivare och ger förutom reda pengar också till exempel material till akut katastrofhjälp. På samma sätt samarbetar andra företag med FN. För UNHCR:s räkning säljer Nike exempelvis en kollektion vars överskott ska gå till att förbättra möjligheten för barn i utsatta områden att ägna sig åt sport. Andra FN-organ samarbetar med Nokia för att sprida mobiltelefoner. Och så vidare. Det finns en rad olika former av samarbeten, och det rör sig om en kursändring från FN:s sida.

- Samarbetet bygger helt och hållet på frivillighet, säger Magdalena Bexell.

Kofi Annan menade att detta var den rätta vägen framåt och Ban Ki-Moon har fortsatt på den inslagna vägen. FN behöver företagen likaväl som företagen behöver FN, menar man. I dag försöker därför FN skapa ideala förhållanden för hur ett samarbete med företag kan se ut. Vinsten är effektivitet och större resurser för FN, och för företagen är den good-will som FN-samarbetet ger viktig, menar Magdalena Bexell.

Men det finns kritik mot utvecklingen. Frivilliga regler för samhällsansvar som visserligen lockat många företag till FN och till ett arbete för en bättre värld, är enligt kritikerna till intet förpliktigande. Det talas bland kritiker om en bluewash, berättar Magdalena Bexell, som går ut på FN:s blåa färg legitimerar de stora företagens bredare verksamhet. Där kan det finnas en diskrepans mellan stort och smått, säger hon och framhåller oljebolagen som ett exempel. Här kan ett och samma oljebolag bidra till byggandet av ett sjukhus samtidigt som de ingår kontrakt med korrupta regeringar på annat håll.

-Retoriken säger är att samverkan är win-win, men kritikerna menar att samverkan också döljer en rad konflikter på både lokal och global nivå. Partnerskapen speglar på så sätt de strukturella ojämlikheter som finns, säger Magdalena Bexell.

Det är helt enkelt västerländska företag och frivilligorganisationer som gör sig hörda i FN-sammanhang genom partnerskapen. Dessutom är det svårt att utkräva ansvar när det är så många aktörer inblandande och när aktörerna är av skiftande slag.

-Legitimitet kan baseras på flera olika källor, säger Magdalena Bexell. Effektivitet och problemlösning är två exempel på sådana källor och demokratiska värden som deltagande och ansvarsutkrävande är andra. Mycket av forskningen inom Transdemos rör sig kring relationen mellan olika källor till legitimitet. Ibland stärker de varandra och ibland kommer de i konflikt.

 

Följande forskare är med i programmet och har alla skilda uppgifter och forskningsprojekt, som på olika sätt syftar till att besvara de frågor som programmet arbetar med.

Hans Agné
Magdalena Bexell
Karin Bäckstrand
Åsa Casula Vifell
Eva Erman
Catia Gregoratti
Christer Jönsson
Kristina Jönsson
Sara Kalm
Ulrika Mörth
Catararina Kinnvall
Sofia Näsström
Ted Svensson
Jonas Tallberg
Anders Uhlin

Text: Jenny Björkman & Marcus Hansson