Korruption, ett grundläggande civilisationsproblem

2013-12-18

Quality of government - Bo Rothsteins och Sören Holmbergs forskning om dysfunktionella offentliga institutioner

Minuterna efter att Nesam Velankanni hade fött sitt första barn på ett sjukhus i Bangalore i Indien bad hon att få hålla bebisen vid sitt bröst. Men innan hon fått en skymt av barnet förde en sköterska bort den nyfödde och en assistent kom fram till sängen och bad om en muta. Det gängse priset, fick förstföderskan veta, för att en mor skulle få hålla sitt barn direkt efter födseln var 12 dollar för en pojke och sju för en flicka. Summan skulle betalas omedelbart därför att nattläkarna var på väg att gå av skiftet och ville ha sin del innan de gick hem. Tolv dollar var en stor summa för Nesam Velkanni vars man tjänade en dollar om dagen. Det återstod för hennes svärmor att pantsätta ett par örhängen i guld, en bröllopsgåva.

Historien, först berättad i New York Times, 30 augusti 2005, är en av oräkneliga om hur småskalig korruption förgiftar tillvaron för människor på jorden. Korruption som är så vanlig i kontakterna med offentlig byråkrati, polis, rättsväsende med mera och som tycks omöjlig att utrota. Detta oavsett de åtgärder som regeringar vidtar för att bekämpa korruptionen eller hur illa folk i allmänhet tycker om den.

Korruptionen underminerar inte bara människors förtroende till varandra. Den försämrar folkhälsan, förkortar den förväntade livslängden, försämrar kvaliteten på dricksvattnet i fattiga länder. Den förhindrar social utveckling, hämmar samhällsekonomin och orsakar krig. Det har statsvetaren Bo Rothsteins och hans medarbetares forskning visat.

- Det som förvånat mig mest under arbetet med detta program är vilket lidande och mänsklig misär korruptionen orsakar. Låt mig ta ett av otaliga exempel: Tre av de fyra barn som avlider av diarrésjukdomar i Tanzania har varit på modernt utrustade sjukhuskliniker. De dör, trots att sjukdomen är lätt att bota, därför att sjukvårdspersonalen har sålt medicinerna och ger dem "sockerpiller" eller för att de inte är på plats utan arbetar svart vid sidan om. Så ser världen ut. Det är korruptionen och med den sammanhängande problem som dödar och orsakar lidande, inte brist på medicin, sjukvård eller tekniska apparater, säger Bo Rothstein.

Viktigare än demokrati

Enligt Bo Rothstein (se bild ovan) är tillgången till stabila, okorrumperade offentliga institutioner viktigare för människors hälsa och välfärd än demokratiska val. Han har tillsammans med professor Sören Holmberg sedan åtta år etablerat The Quality of Government Institute, vid Göteborgs universitet, där de undersöker kvaliteten på de offentliga institutionerna i länder över hela världen. För korruption finns i alla världsdelar. Till exempel deklarerar inte en enda kirurg i Grekland för mer än 12 000 euro inkomst och enligt uppgift opererar de inte för mindre än 3000 euro under bordet. I länder som Bulgarien, Rumänien, Bosnien och södra delarna av Italien är korruptionen högre än i vissa afrikanska stater.

Institutet startade med stöd från Riksbankens Jubileumsfond och har nu byggt upp en omfattande och allmänt tillgänglig databas med data från 122 länder. Databasen används av de cirka 25 forskare och forskarstuderande som är knutna till institutet, liksom av en stor mängd internationella experter och forskare. Det finns ett väl utvecklat samarbete med Världsbanken och Transparency International. Nu efter sex-åtta år börjar publikationerna strömma i en bred flod från institutet, som enligt Rothstein blivit den största forskargruppen i världen kring problematiken med dysfunktionella offentliga institutioner.

Lyser med sin frånvaro i forskningen

Inom svensk forskning i övrigt existerar inte frågan. De välfärds- och maktutredningar som gjorts genom åren har tagit stabila och opartiska offentliga institutioner för givna. Trots att Sverige fram till mitten av 1850-talet var korrumperat på en nivå som kanske motsvarar dagens Rumänien har varken historiker eller ekonomhistoriker ägnat mycket intresse åt fenomenet.

Också internationellt är korruption och liknande problem understuderade. Området ansågs länge ofint att beforska eftersom det kunde peka ut vissa länder. För övrigt var statsvetare och ekonomer ända fram till mitten av 90-talet oense om huruvida korruption alls var något negativt. Kanske kunde det få hjulen att snurra lättare? Detta ändrades något när ekonomhistorikern Douglass C. North (nobelpris 1993) lanserade rön om den negativa kraften i dysfunktionella offentliga institutioner. Men North har fått förvånansvärt få efterföljare och Bo Rothstein menar att de organisationer som engagerar sig i korruptionsbekämpning har missförstått hela saken.

- De tror att problemet handlar om bristande etik och så är det sannolikt inte alls. I grunden beror korruption på att förtroendet mellan människor är raserat. Ytterst få vill ha korruption. Men man ser sig tvingad till att betala eller ta emot mutor därför att man är övertygad om att alla andra gör det. Det är alltså en fråga om brister i det kollektiva agerandet.

Korruptionsfrågan hamnar därmed bland andra svårlösta knutar inom samhällsvetenskapen, som varför vi hemfaller åt kortsiktig rovdrift av naturresurser istället för att handla i kollektivets bästa, det som brukar kallas för Allmänningens tragedi. Statsvetaren Elinor Ostrom fick i fjol nobelpriset i ekonomi när hon hittat metoder att övervinna detta kollektiva tvångsbeteende.

- Fast Elinor Ostrom studerade små lokalsamhällen, där alla känner varandra. Vi studerar stora komplexa samhällen. De som kan lösa detta borde ha, inte ett nobelpris utan kanske tre, säger Bo Rothstein.

Vad skapar förtroende?

Bo Rothstein kom först i kontakt med frågan när han på 1990-talet deltog i ett forskningsprojekt med den amerikanske statsvetaren Robert Putnam. Putnam torgförde teorin om socialt kapital, förtroende, som ett avgörande smörjmedel i samhällsmaskineriet. Det måste finnas förtroende för andra människor "i allmänhet" för att skapa väl fungerande samhällen. Men hur skapas detta allmänna förtroende mellan människor? Här blev Robert Putnam och Bo Rothstein oense. Robert Putnams tes är att förtroende i huvudsak byggs upp då människor engagerar sig i frivilliga organisationer i det civila samhället. Empirin visar något annat, menar Bo Rothstein; det är kvaliteten på de offentliga institutionerna som avgör graden av förtroende i ett samhälle. Om vi litar på att offentliga tjänstemän gör vad de ska, att myndigheter och domstolarna agerar opartiskt, ja då sprider sig detta. Då tenderar vi även att lita på "människor i allmänhet". I artikeln "Reinventing Weber – the role of the institutions in creating social trust" diskuterar Bo Rothstein och hans kollega Jon Pierre kring stabila offentliga institutioner som i kraft av sin legitimitet, sin opartiskhet och sin pålitlighet är den viktigaste producenten av förtroende i ett samhälle.

Robert Putnam är i dag verksam vid Kennedy Government Studies vid Harvard University. Putnam säger att Bo Rothstein är en av sin generations mest framstående statsvetare i världen idag, och att hans arbete om "government quality" både är nyskapande och vida erkänt. Men han menar att deras olika synsätt inte behöver stå emot varandra.

- Bo pekar på offentliga institutioners roll i skapandet av förtroende medan min forskning understryker den motsatta riktningen: att det är förtroende som skapar stabila institutioner. Båda synsätten kommer historiskt sett att visa sig relevanta, säger Robert Putnam.

Ingen vill betala två gånger

En annan väckarklocka för Bo Rothstein var när han 2002 föreläste för en åhörarskara av ekonomer vid ett seminarium på den ungerska vetenskapsakademin i Budapest. Ekonomerna var intresserade av den svenska välfärdsmodellen och framför allt av den genomförda pensionsreformen.

- Ungern hade svårt att mobilisera en skattebas för att bygga upp ett pensionssystem, därför att stora delar av befolkningen inte litade på att staten på ett ansvarsfullt sätt skulle förvalta pensionsmedlen. Många inom medelklassen hade dessutom redan köpt privata pensionsförsäkringar i tyska och österrikiska fonder. Och nu ville de inte betala två gånger, säger Bo Rothstein.

Här skymtade Rothstein hur viktigt det är med stabila institutioner för att kunna genomföra långsiktiga sociala reformer. Oviljan att betala skatt för att finansiera allmän sjukvård, socialvård och pensioner grundar sig sällan i snålhet, har studier visat.

- Under förutsättning att vi tror att även andra gör samma sak och att inte pengarna försvinner ner i fickorna på korrupta tjänstemän är de flesta människor i världen villiga att betala ganska mycket i skatt, säger han.

Webers omutlige byråkrat

Definitionen av Quality of Government har Rothstein hämtat hos den tyske sociologen Max Weber. Denne weberske idealtjänstman betecknar den goda byråkraten; den omutlige, meriterade, opartiske, som behandlar alla lika och som inte tar andra hänsyn än till att följa de regler som föreligger honom eller henne. Just opartiskhet är centralt i Rothsteins definition av "good governance". Men också effektivitet. För vad hjälper om domstolarna är opartiska om det tar fyra år att få sin sak prövad.

Hur uppstår då denna effektive, opartiske weberske tjänsteman? Det har statsvetaren Carl Dahlström, verksam vid institutet, fördjupat sig i. Man kanske skulle tro att anställningstrygghet och hög lön kunde vara en bra grund. Om de offentligt anställda tjänar bra och inte riskerar att få sparken borde de bli mindre benägna att ta mutor och låta sig utsättas för påtryckningar. Så är byråkratierna i södra Europa organiserade. Men korruptionen tycks inte bli mindre av det, visar forskningen. Däremot tycks de tjänstemän som tillsätts efter sina universitetsexamina eller professionella bedrifter, få viss motståndskraft mot korruption. Detta gäller då främst statliga byråkrater i de 52 länder som Carl Dahlström tillsammans med Victor Laupente och Jan Teorell studerat, definitivt inte de välutbildade läkarna i Grekland och Tanzania som vi tidigare nämnt.

Carl Dahlström har tillsammans med Victor Lapuente och Jan Teorell undersökt hur tjänstemännen tillsätts i 52 länder. Är det den politiska lojaliteten som avgör eller är det kvalifikationerna? Mönstret drar åt ett tydligt håll: om tjänstemännen tillsätts efter politiska lojaliteter snarare än efter kompetens tycks det öka korruptionen.

Carl Dahlström förklarar:

- Intuitivt kanske man tycker att det borde vara en fördel att tillsätta tjänstemän på politiska meriter, eftersom de ska sätta i verket beslut som politiska partier har gått till val på. Men det verkar inte fungera så. Eftersom det ökar korruptionen blir politikerna försiktigare. De kan inte försvara reformer i socialpolitiken eller arbetsmarknadspolitiken som kräver ett stort handlingsutrymme för tjänstemännen om väljarna tror att tjänstemännen är korrupta. Men samhällen där tjänstemän tillsätts efter sina meriter vågar politikerna satsa på mer krävande reformer, eftersom både de och väljarna kan lite på tjänstemännen.

Korruptionsanklagelser vinner val

Korruptionsanklagelser är effektivt bränsle i själva valkampanjerna. De partier som går till val på att rensa upp oegentligheter i byråkratin når ofta snabb framgång. Det visar Carl Dahlströms kollega Andreas Bågenholms forskning. Bågenholm har studerat 240 valkampanjer i Europa. Ett exempel är hur det snabbt bildade partiet Rörelsen för Simeon ll lyckades vinna valet i Bulgarien 2001.

- Människor är påfallande ofta beredda att lägga sina röster på nybildade partier som de vet mycket lite om. Det visar hur grundligt trötta folk i allmänhet är på korruption, säger Andreas Bågenholm.

Men det är en annan sak att verkställa vallöftena. I många fall färgas det nya styret av den politiska kulturen och blir själv korrumperat. Och i den mån de lyckas nå framgång är den svår att mäta, det tar lång tid innan effekterna märks och politikerna hinner under tiden bli utkastade av väljarna, som var fallet i Bulgarien.

- Det är tufft att sitta vid makten i ett korrupt land som det går lite halvknackigt för, konstaterar Andreas Bågenholm.

Institutet har även samlat data över Europas regioner. Där kan man se att graden av korruption varierar kraftigt inom länderna. Italien är tydligt delat i en nord- och en sydlig del vad gäller korruption. Vidare är bergsområdet Transsylvanien i Rumänien mindre korrupt än det ekonomiskt rikare Bukarestområdet. Korruption avgöras inte av nivån på ekonomin, utan av kulturen och historien. Regioner i Europa med hög grad av korruption har ofta en historia av så kallad klientelism, feodala strykturer där lokala makthavare har köpt befolkningsgruppers lojalitet genom att utlova gåvor och dela ut privilegier. Där det varit viktigare att känna rätt personer än att rätta sig efter lagar och regler. I kontrast har regioner med byråkratier uppbyggda enligt de weberska idealen än i dag mindre korruption, trots att de ingår i statsbildningar med generellt sett hög korruption. Transsylvanien ingick liksom Slovenien i den Habsburgska monarkin, med relativt stabila offentliga institutioner.

En svensk Big Bang på 1850-talet

Enligt många ekonomers synsätt borde Sverige - med sin stora offentliga sektor, sitt höga skattetryck, och sina många självständigt handlande byråkrater - vara ett av de mest korrupta länderna. Så är det inte. Det har visat sig att stora offentliga system är mindre korrupta än små. Sverige är, trots färska mutskandaler i Göteborg och Solna, det land i världen med näst minst korruption enligt Transparency International. Minst har Danmark.

Men fram till mitten av 1800-talet såg det helt annorlunda ut. Då var det vanligt att statens tjänstemän hade flera heltidstjänster samtidigt. Adeln fick företräde till viktiga tjänster i domstolarna och administrationen. Det fanns ett utvecklat system för underordnande att klättra i hierarkin genom att muta högre tjänstemän att avstå från sina positioner. De mutade tjänstemännen kunde använda mutan till att själva köpa sig ännu högre positioner eller säkra sin pension, eftersom det saknades ett fungerande pensionssystem. En hög offentlig tjänst sågs som en ägodel, ungefär som ett stycke mark, och innehavaren kunde inte bli avlägsnad. Så såg den svenska byråkratin ut fram till första hälften av 1800-talet.

Men mellan 1850 och 1875 hände något i Sverige. Historikern Maria Cavallin Ajimer som är knuten till institutet ser ett antal krafter som på några decennier lyfter Sverige ur sin halvnepotistiska skuggtillvaro och skapar vad man skulle kunna kalla en webersk mönsterbyråkrati. Ett 30-tal omfattande reformer genomförs som inte enbart är avsedda att avskaffa korruptionen men som har den bieffekten. Utbildningssystemet utvecklas, universitetsexamina i bland annat i juridik (Hofrättsexamen) och i ekonomi (kameralexamen) fylls med innehåll. Kompetenskrav införs på offentliga tjänstemän. Skråväsendet avskaffas, riksdagen och regeringskansliet moderniseras, pensionssystem för offentliga tjänstemän införs samt en rad andra reformer.

- Man ska heller inte underskatta det utbredda missnöjet med den korrupta ämbetsmannakulturen, dels från den då högljudda ofrälsen, bondeklassen, och borgarklassen. Men också ledande politiker, till exempel finansministern Johan August Gripenstedt, och en del ledande ämbetsmän verkade för att modernisera den svenska staten, säger Maria Cavallin Ajimer.

Staten sköt också till medel och lät byråkratin kosta. Tidigare byggde systemet på att tjänstemännen skulle försörja sig på något annat sätt än med den magra statliga lönen.

Bo Rothstein talar om perioden som en Big Bang inom svensk förvaltning, som någonstans runt 1870 hade skapat förutsättningar för en sundare byråkrati. Som "bevis" för detta tar Bo Rothstein ett exempel ur skönlitteraturen, romanen Röda Rummet av August Strindberg, som utkom 1879. Där ondgör sig romanens huvudfigur Arvid Falk över tjänstemännen i den påhittade myndigheten Kollegiet för utbetalandet för ämbetsmännens löner.

Tjänstemännen var enligt Arvid Falk lata, de var odugliga – men han säger ingenstans att de var korrupta!

Enligt Bo Rothstein måste det till en stark signal från samhället för att Grekland, Bulgarien, Syditalien, Nigeria och andra länder ska befria sig från sin korruption. Det räcker inte att införa enskilda åtgärder och hoppas på att samhället ska stiga in på den smala stigen mot stabil offentlighet. Det finns för många i denna offentlighet som har att vinna på motsatsen, resonerar Rothstein. Han påminner att de länder eller regioner som brutit med sin korrupta historia, Hong-Kong och Singapore har haft starka ledare med tydlig vilja.

Kvinnor mindre korrupta

Men om byråkratin består av fler kvinnor i beslutande position, blir det mindre korruption då? Ja, kanske. Statsvetaren Lena Wängnerud verksam inom institutet ser tecken på att länder med många kvinnor i beslutande position har mindre korruption. Men för att komma frågan närmre har hon valt ett land, Mexiko, för att se om det är skillnad mellan regioner i landet.

- Den centrala nivån verkar vara kommunen. Om det finns många kvinnor i beslutande position där tycks det minska korruptionen.

Lena Wängnerud vill använda institutets databas för att göra liknande studier i Europas regioner. Hon vill också undersöka varför fler kvinnor i politiken och administrationen skulle minska korruptionen. Är det för att de allmänt är mindre kriminella än män? Eller beror det på att de äntrar politiken från andra håll, att deras maktbas oftare består av ideella organisationer som ställer andra krav på dem? Det återstår att studera.

Själva forskningsprogrammet närmar sig nu slutet, men institutet lever vidare och det internationella intresset är stort. När två post doc tjänster utlystes nyligen fick man ett 60-tal svar från 22 länder. Bo Rothstein reser flitigt över världen och föreläser, och man hoppas på stöd från EU:s sjunde ramprogram för en fördjupad studie kring problematiken med hur man kan minska korruption och med korruption sammanhängande problem.

Frågan om hur vi litar på varandra och på dem som vi anförtror våra gemensamma tillgångar är central för mänskligt samlevande. Det gäller korruption och det gäller de gemensamma miljöproblemen. Om befolkningen och deras regeringar i olika länder inte litar på att "alla andra" minskar sina utsläpp kommer de sannolikt själva inte att göra något och växthuseffekten.

– Det kan vara så att vi har hittat det grundläggande civilisationsproblemet, säger Bo Rothstein.

 

Historien om förstföderskan Nesan Velkanni återfinns i Bo Rothsteins och Sören Holmberg artikel "Dying of corruption" i Health Economics and Law (Cambridge).