Olika vägar till välfärdsstaden: samhällsservice, inkludering och det allmänna bästa i Norden 1870–1920
Syftet med projektet är att analysera och jämföra debatter om allmännyttiga uppgifter i nordiska städer 1870–1920. Under perioden tog städerna ett allt större ansvar för verksamheter som uppfattades som nödvändiga för invånarnas välfärd. Projektets mål är att identifiera de diskursiva drivkrafterna till denna utveckling genom en komparativ studie av det politiska språket; argument och motiveringar. Vi vill kartlägga vilka överväganden som drev fram besluten och jämföra hur dessa skilde sig åt mellan de nordiska länderna.
Vi ska jämföra Stockholm, Köpenhamn, Kristiania/Oslo och Helsingfors; städer som var drivande i förändringarna. Genom en nordisk komparation kan vi studera ömsesidig påverkan och orsaker bakom den ideologiska omorienteringen till förmån för offentlig drift. Vi ska undersöka diskussionerna på kommunal nivå och analysera hur städernas styrande ställde sig till att utöka kommunens ansvar för medborgarna. Delstudierna omfattar såväl infrastruktur som social omsorg.
I dag förs en debatt kring ”välfärdsstäder”, hur städer och stadsgemenskaper kan visa vägen till nödvändiga reformer som nationella regeringar misslyckats med. Det kan handla om att bekämpa segregation och växande ekonomiska klyftor, men också om att skapa en hållbar stadsmiljö och motverka den globala uppvärmningen. Projektet ”Olika vägar till välfärdsstaden” ger ett viktigt bidrag till denna diskussion.
Slutredovisning
Projektets syfte har varit att analysera och jämföra debatter om allmännyttiga uppgifter i nordiska städer 1870–1920. Under perioden tog städerna ett allt större ansvar för verksamheter som uppfattades som nödvändiga för invånarnas välfärd. Projektets mål har varit att identifiera de diskursiva drivkrafterna till denna utveckling genom en komparativ studie av det politiska språket; argument och motiveringar. Genom empiriska undersökningar av debatter i stadsfullmäktige har vi kartlagt vilka överväganden som drev fram besluten och jämfört hur dessa skilde sig åt mellan de nordiska länderna.
Ett centralt resultat av projektet är att vi empiriskt har påvisat behovet av ett perspektivskifte från ”välfärdsstaten” till ”välfärdsstaden”. Införandet av moderna välfärdstjänster har traditionellt förklarats som ett resultat av statliga reformer. I ett västeuropeiskt sammanhang var höjdpunkten i denna historiska utveckling den moderna välfärdsstaten, kanske bäst representerad av den socialdemokratiska modellen i de skandinaviska länderna efter 1945 (Esping-Andersen 1990). De nordiska länderna har rönt stort intresse i internationell forskning, och den nordiska välfärdsstaten anses allmänt vara en unik modell för organisering av universella välfärdstjänster (Finn Christiansen et al 2006; Kettunen & Petersen 2010; Hort 2014; Edling 2019).
Som en följd av detta har historieskrivningen om utvecklingen av moderna välfärdssystem haft ett starkt fokus på staten, och forskare har identifierat välfärdspolitik med nationell politik, om än med en medvetenhet om att det funnits variationer mellan olika områden i Europa (Dagenais & Saunier 2003). Denna förklaring av välfärdens ursprung är emellertid otillräcklig. Två viktiga aspekter missas, vilket gör att vi måste revidera vår förståelse av välfärdssystemens och välfärdstjänsternas historia.
För det första försummar ett ensidigt perspektiv på den nationella nivån den lokalpolitiska verkligheten: staden, den plats där denna expansion ägde rum. Historikerna måste fråga sig vilken roll staden spelade i utvecklingen av de moderna välfärdssystemen. För det andra har en stor del av den tidigare forskningen fokuserat på perioden efter 1945. Istället måste fokus flyttas till 1800-talet och början av 1900-talet, eftersom det var den avgörande perioden då välfärds-tjänster först infördes och byggdes ut (Ansell & Lindvall 2021; Linnarsson 2024).
Med utgångspunkt i denna problematisering har projektet resulterat i en teoretisk definition av välfärdsstaden. Vi ser välfärdsstaden som en politisk vision om att utöka och förbättra de offentliga välfärdstjänsterna. Begreppet belyser ett politiskt skifte som skedde när kommunerna övergav sparsamhet till förmån för investeringar i medborgarnas välbefinnande. Detta inkluderar materiella former av olika tjänster, som spårvägar och sjukhus, men också sociala tjänster som utbildning och hälsovård. Definitionen diskuteras i vår engelska antologi (Linnarsson & Hallenberg 2024) och mer utförligt i vår kommande monografi (Hallenberg & Linnarsson, kommande).
Vår definition bygger på dåtidens urbana utmaningar men tar också avstamp i nutida debatter där det används för att diskutera hur dagens städer och kommuner kan gå i bräschen för att reformera social- och miljöpolitiken. Till exempel för att hantera problem med segregation och ekonomisk ojämlikhet samt främja en hållbar stadsmiljö. Det finns en växande mängd litteratur som diskuterar nödvändiga förändringarna i offentliga policyfrågor (Etingoff 2015; Caldarice 2018).
I projektet har vi jämfört Stockholm, Köpenhamn, Kristiania/Oslo och Helsingfors; städer som var drivande i förändringarna. Genom en nordisk komparation har vi studerat ömsesidig påverkan och orsaker bakom den ideologiska omorienteringen till förmån för offentlig drift. Vi har undersökt diskussionerna på kommunal nivå och analyserat hur städernas styrande ställde sig till att utöka kommunens ansvar för medborgarna.
Efter inventering av källmaterial och inläsning av litteratur avgränsades de empiriska studierna till att analysera politiska debatter om spårvägsnätet och byggandet av sjukhus i de fyra städerna. Dessa båda verksamheter finns i alla städerna och diskuteras under hela tidsperioden av de politiska beslutande församlingarna. En annan fördel med urvalet är att spårvägar och sjukhus fångar in frågor kring såväl infrastruktur, skatteintäkter som social omsorg.
Vid sidan av vårt teoretiska bidrag i form av definitionen av välfärdsstaden har projektet genererat ytterligare ett antal centrala vetenskapliga resultat. För det första ser vi att det slutliga utfallet – offentlig organisering av allmän samhällsservice – blir detsamma i samtliga städer mot slutet av perioden, men att vägarna dit varit mycket olika. De städer som i ett skede varit pionjärer, släpar efter i ett senare skede, för att i slutändan hinna ikapp. Utvecklingen mot ett större kommunalt ansvar var inte rätlinjig, utan snarare en serie av framsteg och bakslag.
För det andra kan vi konstatera att nationella och internationella förebilder har haft en framträdande plats i de politiska diskurserna. Referenser till organiseringen av samhällstjänster i tyska städer är mycket vanliga, framför allt i Köpenhamn. I Stockholm lyfter politikerna också fram Köpenhamn som förebild, liksom det förment näringslivsvänliga Göteborg. Helsingfors fullmäktige åberopar såväl Stockholm som Oslo som jämförelser och eftersträvansvärda exempel.
För det tredje – och detta är ett av våra viktigaste resultat – vill vi tillbakavisa uppfattningen att det främst var socialdemokrater som drev på för ett starkare offentligt ansvar. Våra undersökningar visar med önskvärd tydlighet att även liberala och konservativa politiker drev välfärdsfrågor och artikulerade visioner om inkludering och socialt medborgarskap. Detta hänger samman med att vi också vill tidigarelägga debatten om offentlig välfärd på den kommunala, urbana nivån. Dessa debatter föregick på många punkter liknande diskussioner på de centrala, politiska arenorna. Detta återkopplar till vårt argument att historiker bör lyfta fram ”välfärdsstaden” istället för ”välfärdsstaten”.
För det fjärde vill vi visa på, och kritiskt diskutera, huruvida det funnits en distinkt, nordisk modell för utbyggnaden av kommunala välfärdstjänster. Vi menar oss kunna identifiera flera viktiga särdrag jämfört med andra europeiska huvudstäder. Ett sådant är att det saknats en enad, konservativ front mot expansionen av den kommunala verksamheten. Även politiker på högerkanten kom i stigande grad att utgöra en aktiv del av rörelsen mot rationell planering och politisk kontroll av städernas tillväxt. En annan är att vi kan se hur betydelsen av den sociala frågan varierade stort mellan de olika betydelserna. Vid vissa tillfällen var sociala hänsyn ständigt närvarande i debatterna, men de andra gånger försköts i bakgrunden.
Till sist har våra undersökningar genererat intressanta resultat vad gäller rösträttens reformering och den tilltagande politiseringen av städernas styren. Vi kan empiriskt belägga att frågor om infrastruktur och urbant medborgarskap artikulerades i städernas fullmäktigedebatter redan före det partipolitiska genombrottet. Det urbana medborgarskapet var en pådrivande faktor, inte en bieffekt av rösträttskampen.
Ett centralt resultat av projektet är att vi empiriskt har påvisat behovet av ett perspektivskifte från ”välfärdsstaten” till ”välfärdsstaden”. Införandet av moderna välfärdstjänster har traditionellt förklarats som ett resultat av statliga reformer. I ett västeuropeiskt sammanhang var höjdpunkten i denna historiska utveckling den moderna välfärdsstaten, kanske bäst representerad av den socialdemokratiska modellen i de skandinaviska länderna efter 1945 (Esping-Andersen 1990). De nordiska länderna har rönt stort intresse i internationell forskning, och den nordiska välfärdsstaten anses allmänt vara en unik modell för organisering av universella välfärdstjänster (Finn Christiansen et al 2006; Kettunen & Petersen 2010; Hort 2014; Edling 2019).
Som en följd av detta har historieskrivningen om utvecklingen av moderna välfärdssystem haft ett starkt fokus på staten, och forskare har identifierat välfärdspolitik med nationell politik, om än med en medvetenhet om att det funnits variationer mellan olika områden i Europa (Dagenais & Saunier 2003). Denna förklaring av välfärdens ursprung är emellertid otillräcklig. Två viktiga aspekter missas, vilket gör att vi måste revidera vår förståelse av välfärdssystemens och välfärdstjänsternas historia.
För det första försummar ett ensidigt perspektiv på den nationella nivån den lokalpolitiska verkligheten: staden, den plats där denna expansion ägde rum. Historikerna måste fråga sig vilken roll staden spelade i utvecklingen av de moderna välfärdssystemen. För det andra har en stor del av den tidigare forskningen fokuserat på perioden efter 1945. Istället måste fokus flyttas till 1800-talet och början av 1900-talet, eftersom det var den avgörande perioden då välfärds-tjänster först infördes och byggdes ut (Ansell & Lindvall 2021; Linnarsson 2024).
Med utgångspunkt i denna problematisering har projektet resulterat i en teoretisk definition av välfärdsstaden. Vi ser välfärdsstaden som en politisk vision om att utöka och förbättra de offentliga välfärdstjänsterna. Begreppet belyser ett politiskt skifte som skedde när kommunerna övergav sparsamhet till förmån för investeringar i medborgarnas välbefinnande. Detta inkluderar materiella former av olika tjänster, som spårvägar och sjukhus, men också sociala tjänster som utbildning och hälsovård. Definitionen diskuteras i vår engelska antologi (Linnarsson & Hallenberg 2024) och mer utförligt i vår kommande monografi (Hallenberg & Linnarsson, kommande).
Vår definition bygger på dåtidens urbana utmaningar men tar också avstamp i nutida debatter där det används för att diskutera hur dagens städer och kommuner kan gå i bräschen för att reformera social- och miljöpolitiken. Till exempel för att hantera problem med segregation och ekonomisk ojämlikhet samt främja en hållbar stadsmiljö. Det finns en växande mängd litteratur som diskuterar nödvändiga förändringarna i offentliga policyfrågor (Etingoff 2015; Caldarice 2018).
I projektet har vi jämfört Stockholm, Köpenhamn, Kristiania/Oslo och Helsingfors; städer som var drivande i förändringarna. Genom en nordisk komparation har vi studerat ömsesidig påverkan och orsaker bakom den ideologiska omorienteringen till förmån för offentlig drift. Vi har undersökt diskussionerna på kommunal nivå och analyserat hur städernas styrande ställde sig till att utöka kommunens ansvar för medborgarna.
Efter inventering av källmaterial och inläsning av litteratur avgränsades de empiriska studierna till att analysera politiska debatter om spårvägsnätet och byggandet av sjukhus i de fyra städerna. Dessa båda verksamheter finns i alla städerna och diskuteras under hela tidsperioden av de politiska beslutande församlingarna. En annan fördel med urvalet är att spårvägar och sjukhus fångar in frågor kring såväl infrastruktur, skatteintäkter som social omsorg.
Vid sidan av vårt teoretiska bidrag i form av definitionen av välfärdsstaden har projektet genererat ytterligare ett antal centrala vetenskapliga resultat. För det första ser vi att det slutliga utfallet – offentlig organisering av allmän samhällsservice – blir detsamma i samtliga städer mot slutet av perioden, men att vägarna dit varit mycket olika. De städer som i ett skede varit pionjärer, släpar efter i ett senare skede, för att i slutändan hinna ikapp. Utvecklingen mot ett större kommunalt ansvar var inte rätlinjig, utan snarare en serie av framsteg och bakslag.
För det andra kan vi konstatera att nationella och internationella förebilder har haft en framträdande plats i de politiska diskurserna. Referenser till organiseringen av samhällstjänster i tyska städer är mycket vanliga, framför allt i Köpenhamn. I Stockholm lyfter politikerna också fram Köpenhamn som förebild, liksom det förment näringslivsvänliga Göteborg. Helsingfors fullmäktige åberopar såväl Stockholm som Oslo som jämförelser och eftersträvansvärda exempel.
För det tredje – och detta är ett av våra viktigaste resultat – vill vi tillbakavisa uppfattningen att det främst var socialdemokrater som drev på för ett starkare offentligt ansvar. Våra undersökningar visar med önskvärd tydlighet att även liberala och konservativa politiker drev välfärdsfrågor och artikulerade visioner om inkludering och socialt medborgarskap. Detta hänger samman med att vi också vill tidigarelägga debatten om offentlig välfärd på den kommunala, urbana nivån. Dessa debatter föregick på många punkter liknande diskussioner på de centrala, politiska arenorna. Detta återkopplar till vårt argument att historiker bör lyfta fram ”välfärdsstaden” istället för ”välfärdsstaten”.
För det fjärde vill vi visa på, och kritiskt diskutera, huruvida det funnits en distinkt, nordisk modell för utbyggnaden av kommunala välfärdstjänster. Vi menar oss kunna identifiera flera viktiga särdrag jämfört med andra europeiska huvudstäder. Ett sådant är att det saknats en enad, konservativ front mot expansionen av den kommunala verksamheten. Även politiker på högerkanten kom i stigande grad att utgöra en aktiv del av rörelsen mot rationell planering och politisk kontroll av städernas tillväxt. En annan är att vi kan se hur betydelsen av den sociala frågan varierade stort mellan de olika betydelserna. Vid vissa tillfällen var sociala hänsyn ständigt närvarande i debatterna, men de andra gånger försköts i bakgrunden.
Till sist har våra undersökningar genererat intressanta resultat vad gäller rösträttens reformering och den tilltagande politiseringen av städernas styren. Vi kan empiriskt belägga att frågor om infrastruktur och urbant medborgarskap artikulerades i städernas fullmäktigedebatter redan före det partipolitiska genombrottet. Det urbana medborgarskapet var en pådrivande faktor, inte en bieffekt av rösträttskampen.