Den offentliga förvaltningens konstitutionella roll i Norden: demokrati,rättssäkerhet och effektivitet under europeisk påverkan
Forskningsprojektet jämför den offentliga förvaltningens konstitutionella ställning i de nordiska länderna. Norden har uppmärksammats internationellt för sina fungerande demokratier och rättsstater. Demokratiska ideal kräver att den offentliga förvaltningen i exempelvis skattemyndigheter eller socialnämnder grundar sig på de folkvaldas beslut och genomför dessa effektivt. Samtidigt måste förvaltningen i enlighet med rättsstatsprinciper fatta beslut på ett rättssäkert sätt som följer lagstiftning och skyddar medborgerliga rättigheter. De nordiska ländernas olika sätt att hantera denna avvägning mellan demokrati, rättsstatlighet och effektiv förvaltning står i centrum för projektet. EU-rättens krav på beslutsfattandet har här inneburit ytterligare utmaningar. Projektet ska bedrivas av en rättsvetenskaplig forskare under tre år. Det ska systematisera de rättsliga ramarna för den offentliga förvaltningen för att på så sätt identifiera likheter och skillnader mellan rättssystemen. Undersökningen omfattar förvaltningens organisation, styrning av myndigheternas verksamhet samt utrymmet för granskning och kontroll. Den rättsliga regleringen såsom den framgår av lagstiftning, praxis och rättsvetenskaplig diskussion ska undersökas och systematiseras för att fördjupa förståelsen av de rättsliga ramarna. Genom att undersöka de nordiska systemen parallellt kan viktiga likheter och skillnader identifieras. Undersökningen kan på så sätt ge nya perspektiv på samhällsfrågor av stor betydelse.
Slutredovisning
Vetenskaplig redovisning Den offentliga förvaltningens konstitutionella roll i Norden: demokrati, rättssäkerhet och effektivitet under europeisk påverkan, dnr P18-0532:1
Syfte och utveckling
Projektet har syftat till att fördjupa förståelsen av vilken konstitutionell roll de nordiska ländernas offentliga förvaltningar intar mot bakgrund av intresseavvägningen mellan demokratisk styrning, rättssäkerhet och effektiv förvaltning. Detta syfte har kvarstått oförändrat genom hela projektets genomförande. Utvecklingen under covid-19-pandemin har visat att det finns ett starkt forsknings- och samhällsintresse av att undersöka dessa frågor i nordiskt perspektiv, också vad gäller de nordiska förvaltningsmyndigheternas gränsöverskridande samarbete. Projektet har också berört vissa frågor som aktualiserades av pandemin, särskilt vad gäller förvaltningens utrymme att anta icke-bindande regler i form av allmänna råd och liknande. En viktig del av projektet har därutöver varit att uppmärksamma hur den rättsliga regleringen inom EU, Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna och andra former av europeiskt rättsligt samarbete påverkar den nordiska offentliga förvaltningens konstitutionella roll.
Kort om genomförandet
Projektet har genomförts av projektledaren, Henrik Wenander, ensam, men i kotakt med nordiska forskare i offentlig rätt. I enlighet med den ursprungliga planen har fokus legat på en rättsvetenskaplig jämförelse av den juridiska regleringen i de fem nordiska ländernas konstitutionella och förvaltningsrättsliga system. Denna inomnordiska komparation har visat sig vara givande för att sätta fingret på de grundläggande strukturer i ländernas förvaltningsorganisation som inte är uppenbara om man studerar rättssystemen separat. Det som är självklart i ett rättssystem – så som exempelvis det så kallade förbudet mot ministerstyre i Sverige – visar sig i en nordisk jämförelse ha dimensioner som sällan uppmärksammats i en helt nationell juridisk och politisk diskurs. I enlighet med tanken bakom utformningen av projektet har de till stora delar mycket likartade nordiska samhällena erbjudit goda möjligheter att identifiera grundläggande drag och spänningar i de olika rättssystemen.
Även om projektet har avsett att behandla hela Norden, har publikationerna behövt anpassa vilka länder som undersöks, beroende på vilken fråga som behandlas. I de flesta av publikationerna behandlas samtliga nordiska rättssystem. Till följd av att Island och Norge står utanför EU och endast omfattas av det mindre långtgående EES-avtalet behandlar artikeln om den allmänna proportionalitetsprincipen i EU-rätten endast EU-medlemsstaterna Danmark, Finland och Sverige. I två artiklar behandlas främst Sverige, detta med tanke på att Sverige på de där behandlade punkterna avviker från de övriga nordiska länderna (vilket uppmärksammas i artiklarna). Slutligen uppmärksammar två bidrag den rättsliga betydelsen av det nordiska förvaltningssamarbetet i anslutning till Nordiska ministerrådet.
När det gäller det praktiska genomförandet var den ursprungliga avsikten var att under projekttiden besöka juridiska fakulteter och motsvarande i de andra nordiska länderna för att samla material och diskutera forskningsfrågorna med kolleger. Tyvärr kunde denna plan till följd av pandemin endast delvis genomföras genom fysiska besök.
Eftersom de nordiska ländernas erfarenheter ofta har saknats i den övergripande europeiska och internationella diskussionen kring det behandlade temat, har ambitionen varit att synliggöra nordisk offentlig rätt allmänt. Därför har de allra flesta publikationerna inom projektet författats på engelska (se nedan om publikationsstrategier).
Projektets tre viktigaste resultat, samt resonemang om dess slutsatser
De viktigaste resultaten av undersökningen är följande. Slutsatserna visar, i enlighet med vad som allmänt brukar framföras i komparativrättslig teori, att de rättsliga företeelserna och strukturerna inte kan förstås frikopplade från den historiska och politiska utvecklingen.
I. Undersökningen har bekräftat den sedan tidigare etablerade idén om en grundläggande skillnad mellan östnordiska (Finland och Sverige) och västnordiska (Danmark, Island och Norge) offentligrättsliga system. De nordiska systemen är trots denna skillnad i många avseenden tillräckligt lika för att det ska vara meningsfullt att tala om en nordisk förvaltningsrätt, med en gemensam förståelse av problem och lösningar, och där jämförelser – så som i projektet – kan vara givande för att förstå de grundläggande strukturerna. Den motsäger därmed den ibland framförda uppfattningen i den juridiska diskussionen om att det inte skulle finnas någon ”nordisk förvaltningsrätt” som kan behandlas samlat. Det krävs dock en analys som går bakom de ytliga rättsliga konstruktionerna och uppmärksammar den juridiska funktionen hos de etablerade systemen. Detta visade sig exempelvis i studien av myndighetsorgan knutna till parlamenten eller i artikeln om EU-krav på fristående förvaltningsmyndigheter.
II. Trots vissa likheter med Finland framstår den svenska offentligrättsliga ordningen i många avseenden som den mest avvikande från de övriga systemen. Detta visar sig i den grundlagsskyddade självständigheten för förvaltningsmyndigheter, de svenska förvaltningsmyndigheternas långtgående utrymme att anta föreskrifter och allmänna råd samt den relativt sett omfattande användningen av myndigheter knutna till parlamentet.
III. Europarätten har påverkat den nordiska offentliga förvaltningens ställning i flera avseenden. Detta har dock till största delen inte skett genom helt nya begrepp och tänkesätt, utan genom att tidigare existerande rättsliga begrepp har anpassats till europeiseringen, till exempel när det gäller proportionalitetsprincipen och krav på oberoende förvaltningsmyndigheter. Påverkan kan därmed beskrivas som snarare evolutionär än revolutionär.
På ett övergripande plan ger de nordiska offentligrättsliga reglerna uttryck för vad som allmänt har beskrivits som en ”nordisk pragmatism”. Detta svårfångade begrepp kan närmast förstås som en motpol till de kontinentaleuropeiska rättssystemens strikta förståelse av de rättsliga strukturerna med omfattande teoretiska kategoriseringar och systembyggen rörande förhållandet mellan rättsliga regler och principer. I kontrast till dessa lämnar de nordiska länderna större utrymme för anpassningar till konkreta situationer, delvis knuten till det nordiska långtgående förtroendet för demokratiskt valda politiker. Detta pragmatiska drag har i projektet tydligt illustrerats avseende den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen, där tidigare nordiska uppfattningar varit att avvägningsfrågor främst bör avgöras i lagstiftningen av politiker, möjligen kompletterat av allmänna rimlighetsöverväganden i förvaltningen. Europarätten har medfört att den offentliga förvaltningen och domstolarna numera har till uppgift att väga samhällsintressen mot varandra på ett mer uttalat och strukturerat juridiskt sätt.
Eventuellt nya forskningsfrågor
En delfråga i projektet har varit ordningarna för ansvarsutkrävande i den offentliga förvaltningen. Denna fråga har i projektet behandlats i artiklarna om myndigheter under parlamenten, de nordiska förvaltningsmyndigheternas roll i internationella samarbeten och förvaltningens icke-bindande regler. Mot bakgrund av dessa undersökningar har projektet lett fram till nya frågor om ansvarsutkrävande för den offentliga förvaltningen när det gäller samspelet mellan straffrätt, arbetsrätt och förvaltningsrätt. Ytterligare nya forskningsfrågor rör betydelsen av automatiserat beslutsfattande och användning av AI i den nordiska offentliga förvaltningen. På alla de nu nämnda områdena kan en nordisk komparation av samma slag som i projektet berika den rättsliga diskussionen.
Spridning av forskningen och resultaten samt om och hur samverkan skett
En ambition i projektet har varit att sprida forskning om nordiska synsätt och erfarenheter till en internationell forskarpublik. Artikeln om proportionalitetsprincipen har presenterats vid en internationell konferens i Leiden och artikeln om nordiska förvaltningsmyndigheter har lagts fram vid en internationell workshop i Stockholm. Bokkapitlet om förvaltningsmyndigheter knutna till de nordiska parlamenten presenterades vid ett seminarium i Vasa, anordnat av Nordiska administrativa förbundet i Finland. Projektet har också presenterats vid forskningsseminarier på universitet i Oslo, Stockholm, Umeå, Uppsala, Wien och Örebro. Dessa seminarier, som till stor del har behövt hållas digitalt, har gett viktiga infallsvinklar på forskningsfrågorna i projektet.
Forskningsresultaten har varit sådana att de har passat bäst som artiklar och bokkapitel i stället för i monografiform, som ursprungligen övervägdes. De har till största delen publicerats på engelska i internationella, högt rankade, tidskrifter eller på det ansedda förlaget Hart. Samtliga tidskriftsartiklar har granskats med peer review och publicerats med open access. Ett antologikapitel har presenterats i en antologi utgiven av Nordiska administrativa förbundet i Finland för att också synliggöra forskningen i förhållande till den nordiska offentligrättsliga diskussionen, som till stor del sker på skandinaviska språk.
Utöver forskarpublikationer har resultat från projektet också spridits till allmänhet och politiska beslutsfattare. Artikeln om proportionalitetsprincipen har sammanfattats ett inlägg på den populärvetenskapliga bloggen Europakommentaren från Lunds universitet. Erfarenheter från forskningsprojektet har också influtit i en rapport från Statsrådets kansli i Finland, där projektledaren bidrog med underlag. Forskningsprojektets resultat låg också till grund för en presentation i den svenska riksdagens konstitutionsutskott i februari 2022 om den svenska förvaltningsmodellen i nordisk jämförelse, särskilt med avseende på hanteringen av coronapandemin.
Syfte och utveckling
Projektet har syftat till att fördjupa förståelsen av vilken konstitutionell roll de nordiska ländernas offentliga förvaltningar intar mot bakgrund av intresseavvägningen mellan demokratisk styrning, rättssäkerhet och effektiv förvaltning. Detta syfte har kvarstått oförändrat genom hela projektets genomförande. Utvecklingen under covid-19-pandemin har visat att det finns ett starkt forsknings- och samhällsintresse av att undersöka dessa frågor i nordiskt perspektiv, också vad gäller de nordiska förvaltningsmyndigheternas gränsöverskridande samarbete. Projektet har också berört vissa frågor som aktualiserades av pandemin, särskilt vad gäller förvaltningens utrymme att anta icke-bindande regler i form av allmänna råd och liknande. En viktig del av projektet har därutöver varit att uppmärksamma hur den rättsliga regleringen inom EU, Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna och andra former av europeiskt rättsligt samarbete påverkar den nordiska offentliga förvaltningens konstitutionella roll.
Kort om genomförandet
Projektet har genomförts av projektledaren, Henrik Wenander, ensam, men i kotakt med nordiska forskare i offentlig rätt. I enlighet med den ursprungliga planen har fokus legat på en rättsvetenskaplig jämförelse av den juridiska regleringen i de fem nordiska ländernas konstitutionella och förvaltningsrättsliga system. Denna inomnordiska komparation har visat sig vara givande för att sätta fingret på de grundläggande strukturer i ländernas förvaltningsorganisation som inte är uppenbara om man studerar rättssystemen separat. Det som är självklart i ett rättssystem – så som exempelvis det så kallade förbudet mot ministerstyre i Sverige – visar sig i en nordisk jämförelse ha dimensioner som sällan uppmärksammats i en helt nationell juridisk och politisk diskurs. I enlighet med tanken bakom utformningen av projektet har de till stora delar mycket likartade nordiska samhällena erbjudit goda möjligheter att identifiera grundläggande drag och spänningar i de olika rättssystemen.
Även om projektet har avsett att behandla hela Norden, har publikationerna behövt anpassa vilka länder som undersöks, beroende på vilken fråga som behandlas. I de flesta av publikationerna behandlas samtliga nordiska rättssystem. Till följd av att Island och Norge står utanför EU och endast omfattas av det mindre långtgående EES-avtalet behandlar artikeln om den allmänna proportionalitetsprincipen i EU-rätten endast EU-medlemsstaterna Danmark, Finland och Sverige. I två artiklar behandlas främst Sverige, detta med tanke på att Sverige på de där behandlade punkterna avviker från de övriga nordiska länderna (vilket uppmärksammas i artiklarna). Slutligen uppmärksammar två bidrag den rättsliga betydelsen av det nordiska förvaltningssamarbetet i anslutning till Nordiska ministerrådet.
När det gäller det praktiska genomförandet var den ursprungliga avsikten var att under projekttiden besöka juridiska fakulteter och motsvarande i de andra nordiska länderna för att samla material och diskutera forskningsfrågorna med kolleger. Tyvärr kunde denna plan till följd av pandemin endast delvis genomföras genom fysiska besök.
Eftersom de nordiska ländernas erfarenheter ofta har saknats i den övergripande europeiska och internationella diskussionen kring det behandlade temat, har ambitionen varit att synliggöra nordisk offentlig rätt allmänt. Därför har de allra flesta publikationerna inom projektet författats på engelska (se nedan om publikationsstrategier).
Projektets tre viktigaste resultat, samt resonemang om dess slutsatser
De viktigaste resultaten av undersökningen är följande. Slutsatserna visar, i enlighet med vad som allmänt brukar framföras i komparativrättslig teori, att de rättsliga företeelserna och strukturerna inte kan förstås frikopplade från den historiska och politiska utvecklingen.
I. Undersökningen har bekräftat den sedan tidigare etablerade idén om en grundläggande skillnad mellan östnordiska (Finland och Sverige) och västnordiska (Danmark, Island och Norge) offentligrättsliga system. De nordiska systemen är trots denna skillnad i många avseenden tillräckligt lika för att det ska vara meningsfullt att tala om en nordisk förvaltningsrätt, med en gemensam förståelse av problem och lösningar, och där jämförelser – så som i projektet – kan vara givande för att förstå de grundläggande strukturerna. Den motsäger därmed den ibland framförda uppfattningen i den juridiska diskussionen om att det inte skulle finnas någon ”nordisk förvaltningsrätt” som kan behandlas samlat. Det krävs dock en analys som går bakom de ytliga rättsliga konstruktionerna och uppmärksammar den juridiska funktionen hos de etablerade systemen. Detta visade sig exempelvis i studien av myndighetsorgan knutna till parlamenten eller i artikeln om EU-krav på fristående förvaltningsmyndigheter.
II. Trots vissa likheter med Finland framstår den svenska offentligrättsliga ordningen i många avseenden som den mest avvikande från de övriga systemen. Detta visar sig i den grundlagsskyddade självständigheten för förvaltningsmyndigheter, de svenska förvaltningsmyndigheternas långtgående utrymme att anta föreskrifter och allmänna råd samt den relativt sett omfattande användningen av myndigheter knutna till parlamentet.
III. Europarätten har påverkat den nordiska offentliga förvaltningens ställning i flera avseenden. Detta har dock till största delen inte skett genom helt nya begrepp och tänkesätt, utan genom att tidigare existerande rättsliga begrepp har anpassats till europeiseringen, till exempel när det gäller proportionalitetsprincipen och krav på oberoende förvaltningsmyndigheter. Påverkan kan därmed beskrivas som snarare evolutionär än revolutionär.
På ett övergripande plan ger de nordiska offentligrättsliga reglerna uttryck för vad som allmänt har beskrivits som en ”nordisk pragmatism”. Detta svårfångade begrepp kan närmast förstås som en motpol till de kontinentaleuropeiska rättssystemens strikta förståelse av de rättsliga strukturerna med omfattande teoretiska kategoriseringar och systembyggen rörande förhållandet mellan rättsliga regler och principer. I kontrast till dessa lämnar de nordiska länderna större utrymme för anpassningar till konkreta situationer, delvis knuten till det nordiska långtgående förtroendet för demokratiskt valda politiker. Detta pragmatiska drag har i projektet tydligt illustrerats avseende den EU-rättsliga proportionalitetsprincipen, där tidigare nordiska uppfattningar varit att avvägningsfrågor främst bör avgöras i lagstiftningen av politiker, möjligen kompletterat av allmänna rimlighetsöverväganden i förvaltningen. Europarätten har medfört att den offentliga förvaltningen och domstolarna numera har till uppgift att väga samhällsintressen mot varandra på ett mer uttalat och strukturerat juridiskt sätt.
Eventuellt nya forskningsfrågor
En delfråga i projektet har varit ordningarna för ansvarsutkrävande i den offentliga förvaltningen. Denna fråga har i projektet behandlats i artiklarna om myndigheter under parlamenten, de nordiska förvaltningsmyndigheternas roll i internationella samarbeten och förvaltningens icke-bindande regler. Mot bakgrund av dessa undersökningar har projektet lett fram till nya frågor om ansvarsutkrävande för den offentliga förvaltningen när det gäller samspelet mellan straffrätt, arbetsrätt och förvaltningsrätt. Ytterligare nya forskningsfrågor rör betydelsen av automatiserat beslutsfattande och användning av AI i den nordiska offentliga förvaltningen. På alla de nu nämnda områdena kan en nordisk komparation av samma slag som i projektet berika den rättsliga diskussionen.
Spridning av forskningen och resultaten samt om och hur samverkan skett
En ambition i projektet har varit att sprida forskning om nordiska synsätt och erfarenheter till en internationell forskarpublik. Artikeln om proportionalitetsprincipen har presenterats vid en internationell konferens i Leiden och artikeln om nordiska förvaltningsmyndigheter har lagts fram vid en internationell workshop i Stockholm. Bokkapitlet om förvaltningsmyndigheter knutna till de nordiska parlamenten presenterades vid ett seminarium i Vasa, anordnat av Nordiska administrativa förbundet i Finland. Projektet har också presenterats vid forskningsseminarier på universitet i Oslo, Stockholm, Umeå, Uppsala, Wien och Örebro. Dessa seminarier, som till stor del har behövt hållas digitalt, har gett viktiga infallsvinklar på forskningsfrågorna i projektet.
Forskningsresultaten har varit sådana att de har passat bäst som artiklar och bokkapitel i stället för i monografiform, som ursprungligen övervägdes. De har till största delen publicerats på engelska i internationella, högt rankade, tidskrifter eller på det ansedda förlaget Hart. Samtliga tidskriftsartiklar har granskats med peer review och publicerats med open access. Ett antologikapitel har presenterats i en antologi utgiven av Nordiska administrativa förbundet i Finland för att också synliggöra forskningen i förhållande till den nordiska offentligrättsliga diskussionen, som till stor del sker på skandinaviska språk.
Utöver forskarpublikationer har resultat från projektet också spridits till allmänhet och politiska beslutsfattare. Artikeln om proportionalitetsprincipen har sammanfattats ett inlägg på den populärvetenskapliga bloggen Europakommentaren från Lunds universitet. Erfarenheter från forskningsprojektet har också influtit i en rapport från Statsrådets kansli i Finland, där projektledaren bidrog med underlag. Forskningsprojektets resultat låg också till grund för en presentation i den svenska riksdagens konstitutionsutskott i februari 2022 om den svenska förvaltningsmodellen i nordisk jämförelse, särskilt med avseende på hanteringen av coronapandemin.