Utgångspunkten för projektet beskrevs i ansökan, maj 2006, på följande sätt: ”Kan New Public Management-reformer (företagiseringsreformer, nedan NPM) inom offentlig förvaltning leda till byråkratisering i form av expansion av organisationsinterna styrfunktioner på bekostnad av den primära verksamheten?” Projektet syftade till att undersöka hypotesen att NPM-reformer leder till ökad byråkrati i form av kontroll- och styrsystem, resultatmätning, strategi och marknadsföring, samt utvecklingsprojekt som tenderar att göras bestående. Syftet skulle genomföras via tre omfattande empiriska fallstudier av byråkratiseringsrisker inom 1, lokal, EU-finansierad projektpolitik, 2, implementering av kvalitetssystem vid ett universitet och ett landsting samt 3, medarbetarskaps- kontra professionsideal vid samma universitet och landsting.

Projektet har genomförts med en modifikation: båda de sakkunniga på ansökan ansåg att det fanns en tautologi i utgångspunkten eftersom (enligt båda) byråkratisering och implementering av NPM är samma sak. Jag tog starkt intryck av detta, och ändrade inriktningen på projektet från den relativt förenklade ja/nej-fråga som finns i syftet till att snarare undersöka vilka former som NPM- och företagsinspirerad byråkrati tar sig.
Projektet har bedrivits genom djuplodande empiriska fallstudier av tre typer av offentliga organisationer: en kommun (Malmö stad), ett landsting (Jönköpings läns landsting) samt ett universitet (Lunds universitet). Det är utan tvekan den största utmaning jag har ställts inför under min forskarkarriär, beroende på den oerhört omfattande forskningslitteraturen angående styrningen av dessa tre typer av organisationer som det är nödvändigt att sätta sig in i, samt den tid och tankemöda det innebär att förstå det man ser och observerar i dessa olika organisationer. Jag har under projektet genomfört 50 djupintervjuer samt 30 observationer av möten i de tre organisationerna, samt kompletterat med några intervjuer på nationell nivå (Högskoleverket, Socialstyrelsen, SKL). Dessa intervjuer och observationer utgör kärnan i det empiriska materialet för projektet, medan jag har lagt mindre tyngdpunkt på det omfångsrika skriftliga material som organisationerna självfallet också producerar kring sina organisationsreformer. 

Tre viktiga resultat
1, Det viktigaste resultatet från projektet är att NPM-reformer används för att utöva organisatorisk makt i decentraliserade styrsystem. Dessa resultat läggs huvudsakligen fram i min monografi (se nedan). Alla de organisationer jag har studerat ingår i ett decentraliserat sammanhang – sjukvården har länge varit decentraliserad (i mitt studerade landsting lämnade politikerna dessutom över organisationsstyrningen till förvaltningen 1991); kommunerna och högskolorna har fått väsentligt utökade befogenheter under de senaste tjugo åren. Reformerna har efterlämnat ett politiskt tomrum. NPM-idéer kan i detta sammanhang ses som en ersättning för politik, som används för att ge organisationen identitet, sammanhållning och styrbarhet, men framför allt kanske för att undvika konflikt i det politiska tomrum som skapats. Denna ersättningsfunktion var allra tydligast vid landstinget, där en slags tjänstemannaideologi skapats kring ”Jönköpingsmodellen”, och som främst består i en stark anslutning till Demings idéer om total quality management (TQM). Vid universitetet är avståndet till politiken otvivelaktigt störst, vilket leder till en kraftig byråkratisering av den NPM-idé som studerats (kvalitetsstyrning), något jag kallar ”lokal centralisering”. Det finns anledning att formulera något som kan kallas en ”lag”: decentralisering medför lokal centralisering och byråkratisering om avståndet till politisk kontroll är stort.

2. De managementidéer som studerats (projektledning och kvalitetsstyrning) får olika utfall, beroende på deras relation till organisatoriska gränser. Kvalitetsstyrning är en vertikal, från ledningen emanerande styridé, vilket gör den lättare att introducera och byråkratisera. Inom båda de organisationer där kvalitetsstyrning studerades är det tidigare underordnade professioner (sjuksköterskor och administratörer) som främst har mobiliserats för reformerna, medan tidigare överordnade professioner (läkare, professorer och lektorer) har ställt sig kallsinniga. Läkarna har dock i större utsträckning lyckats motarbeta kvalitetsstyrningsidéerna inom sjukvården än vad akademikerna har gjort inom universitetet. Inom sjukvården finns därför kvar en fortlevande, intern spänning mellan läkarprofessionen och andra professioner. Projektledning, däremot, är en horisontellt inriktad idé (dessutom styrd av en extern aktör – EU) där entreprenörer och innovatörer samverkar över organisationsgränser med andra utvecklingsinriktade aktörer. Detta skapar problem för den vertikala styrningen i organisationen; det är därför signifikativt att min studerade kommun vid studiens slut centraliserade utvecklingsansvaret. I kommunen har också allt oftare poängterats att projekt bör bli så lika ”vanlig” verksamhet som möjligt.

3. Alla studerade organisationer använder en retorik som handlar om att de idéer som introduceras är en slags externa krafter eller regler som är opåverkbara. I samtliga fall har dessa regler sin bakgrund i amerikanska managementidéer, och den största likheten mellan fallen var hur snabbt olika trender (under projektperioden t ex ”lean production”) fick genomslag på en ytlig nivå i organisationerna. I verkligheten är det emellertid ledningen av den decentraliserade organisationen som ”agerar ut” dessa idéer, men hänvisar till externa regler för att undvika interna konflikter. Detta var tydligast i universitetsfallet, där också tendensen mot byråkratisering och centralisering var tydligast.

Nya forskningsfrågor
Jag avslutar under 2011 ett FAS-finansierat projekt som också handlar om byråkratisering. Dessa båda projekt handlar generellt om att öka förståelsen för organisatoriska förändringar generellt samt byråkratisering inom offentlig förvaltning specifikt. Inom den svenska statsvetenskapliga disciplinen har tyvärr forskningen om förändringsprocesser inom offentlig förvaltning starkt gått tillbaka under senare år. Jag personligen avser att gå vidare med forskning som i större utsträckning fokuserar på orsaker till förändring genom att studera den offentliga förvaltningens relationer till externa aktörer samt olika blandformer offentligt/privat – dels i en ansökan som fokuserar på lokal och regional samverkan för utveckling, dels i en ansökan om hur externa intressen påverkar förvaltningen inom innovations- och tillväxtpolitik. 
Generellt skulle det vara av intresse med mer forskning ur statsvetenskaplig synpunkt om demokratiska och maktpolitiska konsekvenser av managementidéernas genomslag, utvecklingen av evidensbaserad styrning (t.ex. via standarder) samt politikernas styrningskapitulation. Det framstår som en ödets ironi att samtidigt som kontroll- och revisionsmentaliteten gör allt starkare framsteg, har politikernas egna instrument för kontroll och revision (med en stolt tradition i Sverige) hamnat i allt större förfall, vilket minskar dessa politikers förståelse för vad som sker inom offentlig förvaltning. Sådan forskning bedrivs internationellt, men knappast i Sverige. För det andra skulle det vara intressant att utveckla forskning som granskar chefer och deras organisationsidéer. Personal ”på golvet” inom sjukvård, utbildning etc utsätts för ständiga kontroller och utvärderingar, inte minst ur kostnadssynpunkt, men ingen utsätter styrningsnivåerna för granskning. Vad kostar alla managementidéer samhället? För det tredje skulle det förstås vara intressant att utveckla den forskningsinriktning om managementidéer som en ersättning för politik som tangerats ovan. Jag återkommer till detta under viktiga publikationer nedan.

Två viktiga publikationer
1, Den viktigaste publikationen är min bok ”Managementbyråkrati” som utkommer på Libers förlag i höst. Boken tar upp samtliga resultat som redovisats ovan. Dessutom finns ett populärvetenskapligt anslag i boken, där jag hoppas att en bredare publik kan ta del av de problem som finns med framväxten av managementbyråkrati. I huvudsak är boken dock en vetenskaplig produkt.  
2, Artikeln “Quality Improvement Reforms, Technologies of Government, and Organizational Politics”, som är accepterad för publicering i Administrative Theory and Praxis. Artikeln är en analys av ett politiskt system i miniatyr, en kvinnoklinik i mitt studerade landsting. Artikeln utgår från ett governmentality-inspirerat synsätt, där kvalitetsstyrning ses som en global styrningsteknologi som realiseras på ett lokalt plan genom skapandet av nya organisationsidentiteter. Kvalitetsstyrningen underkastar vårdens professioner ett nytt dominanssystem. Läkarna på kliniken gör samtidigt framgångsrikt motstånd mot denna styrningsteknologi. Däremot väcker kvalitetsidéerna stark genklang hos tidigare underordnade professioner inom vården, främst barnmorskor och sköterskor. Jag sätter denna genklang i samband med en politisk strävan att skapa gemenskap och avlägsna äldre hierarkier. Kvalitetsstyrningen kan därför inte här enbart ses som en ny form av dominans, då den också väcker ett politiskt engagemang i organisationen – ett engagemang som dessutom kan kopplas till starka moralföreställningar om ”att göra rätt för sig” på kliniken.

När det gäller annan typ av förmedling har jag lagt fram utkast och idéer vid ett stort antal seminarier, förutom vid Malmö högskola också vid Södertörns högskola. Mitt bokmanus presenterade jag vid ett forskningsseminarium på SCORE i Stockholm i november 2010. Jag har lagt fram papers från projektet vid två konferenser: 3rd International Conference for Interpretive Policy Analysis, University of Essex, juni 2008 (där jag också ledde en workshop), samt Gothenburg Public Management Seminar (GPMS), Handelshögskolan vid Göteborgs universitet, november 2007. I populärvetenskaplig form har jag också varit gästbloggare här på Riksbankens Jubileumsfond, där jag presenterat vissa resultat, men jag har framför allt skrivit kritiska artiklar kring högskolors ekonomi- och kvalitetsstyrning i SULF-tidningen Universitetsläraren.

The idea of the research project was framed as follows in the original application (May 2006): “May New Public Management (henceforth NPM) within the public sector lead to bureaucratic consequences in the form of an expansion of internal, managerial functions at the expense of the primary tasks?” The purpose was to investigate the hypothesis that NPM reforms within the public sector cause bureaucratization in the form of new control and management systems, performance measuring, strategy, marketing, and innovative projects which becomes formalized. The empirical purpose was to make three case studies of bureaucratization risks within 1, local project politics financed by the EU; 2, implementation of quality management within one university and one county (counties are responsible for health care in Sweden); 3, relation between ideals of professionalism and the employee within the same university and county.
One important modification was done to the project design: both the reviewers of the application maintained that the purpose was partly tautological, since (according to them) bureaucratization and implementation of NPM is the same thing. I was profoundly influenced by this, and thus changed the goal of the project from the quite simplistic ‘yes- or no-question’ in the purpose to an investigation of what different forms NPM-inspired bureaucracy develop.

The project has been carried out by three in-depth empirical case studies of three types of public organizations: one municipality (Malmö), one county (Jönköping) and one university (Lund University). Without doubt this project has been the greatest challenge of my entire research career, largely because of the vast research literature which exists regarding all these types of organizations. Moreover this type of case study takes a great deal of time when it comes to gather the empirical material (observations and in-depth interviews), as well as to understand and analyze what one is actually observing in these different organizations. I have conducted 50 qualitative interviews and 30 direct observations of meetings in the three organizations. In addition, I have conducted a number of interviews with actors on the national level (Swedish National Agency of Higher Education, the National Board of Health and Welfare, Swedish Association of Local Authorities and Regions). These interviews and observations are the main source material in the project, while I have chosen to put lesser weight on the voluminous written material which these organizations of course also produce concerning their organizational reforms.

Three important results
1, The most important result from the project is that NPM reforms are utilized with the aim to govern organizations in decentralized systems of government. These results are presented in my book “Managementbyråkrati” (see below). The organizations I have studied are all decentralized. Health care in Sweden has been decentralized for a long period of time (and in the County which I have studied, the politicians furthermore delegated organizational management to the administration in 1991). Municipalities and universities have gained altogether new powers during the last 20 years. As a result, something of a political void has been created. NPM-inspired ideas may in this context be seen as a substitute for politics, which are used to give identity, coherence and governability to the organizations. Most importantly, the ideas are used as a conflict management strategy in this political void. NPM ideas as a substitute for politics was most significant in the County, where a sort of bureaucratic ideology regarding a “Jönköping model” has been shaped, consisting in a strong adherence to Deming’s ideas about total quality management (TQM). However, the distance to politics is without doubt largest within the university, which has caused a strong bureaucratization of the studied management idea (quality management), something which I call “local centralization”. There is reason to formulate something of a “scientific law” here: decentralization causes local centralization and bureaucratization if the distance to political control is great.

2, The consequences of the management ideas studied (project management and quality management) vary, depending on their relations to organizational borders. Quality management is a vertical, managerial strategy, which make it easier to introduce and bureaucratize. In both organizations where quality management was studied, an interesting pattern could be discerned: active involvement in the reform work was more common in the formerly subjugated professions (nurses and administrators) than in the traditionally dominant professions (physicians, professors, lecturers). Moreover, physicians in the County were more successful in combating quality management than the academics at the university. Hence, the reforms have meant continuous tensions in health care organizations between the physicians and other professions. Project management is a horizontally directed strategy (and in the case studied governed by an external actor – the EU) where entrepreneurs and innovators are supposed to co-operate across organizational borders together with other innovative actors. This shapes problems for vertical government within the organization. It is therefore significant that my studied municipality (at the end of my study) centralized the responsibility for development. Interestingly enough, a trend could be discerned that a successful project more and more was a project that was almost identical with the “ordinary” activity of the municipality.

3. The organizations make use of a rhetoric according to which the NPM ideas introduced are defined as a type of external forces, or rules that are impossible to influence. In all cases these ideas emanate from American management ideas, and the strongest resemblance among the cases was the speed with which different “fads” (for instance “lean production”) took hold, at least on a superficial level, of the organizations under study. In reality, however, my study shows that it is the management of the organizations who “enact” these ideas, but relate to external rules in order to avoid internal conflicts. This was most apparent in the university case, where also the tendency towards bureaucratization and centralization was most apparent.

New issues for research
I will finish a project financed by the Swedish Council of Working Life and Social Research during 2011 which also is concentrated on the subject of bureaucratization. Both of these projects are devoted to the issue of developing understanding for organizational changes generally and bureaucratization within the public sector specifically. Within political science in Sweden knowledge about changes in public administration have been severely under-researched during recent years. I will personally continue with research aimed at relations between public administration and external actors as well as public/private hybridization. This will be done, first, in an application regarding local and regional co-operation for development, second, in an application about how external interests influence the public sector within the politics of growth and innovation.
Generally it would be of interest with more research from political science regarding the consequences in terms of power and democracy of the NPM ideas, the development of evidence-based management (I e standards) and the political resignation from the areas of governing the public sector. It seems like an irony that while the mentality of control and audit progresses, the politicians’ own instruments for control and audit (with a long tradition in Sweden) are declining which, in turn, diminishes their understanding of what is really happening in the public sector. Such research is conducted internationally, but hardly in Sweden. Second, it would be interesting to develop research which aims at auditing managers and their ideas. While personnel “on the floor” within areas such as health care and education are subjected to continuous control and evaluation, not least from the point of economic efficiency, nobody subjects the managerial levels to critical scrutiny. We could be asking what management actually cost society. Third, it would of course also be of interest to deepen the understanding of management as a substitute for politics which has been touched upon above. I will return to this under important publications below.

Two important publications
1, The most important publication is my book “Managementbyråkrati” which will be released from Liber this autumn. The book deals with all the results presented above. There is a popular tone in the book, where I hope that also a wider public may digest the problems involved in the development of management bureaucracy. First and foremost, however, the book is a scientific product.
2, The article “Quality Improvement Reforms, Technologies of Government, and Organizational Politics”, accepted for publication in the journal Administrative Theory and Praxis. The article is an analysis of a micro-political system – a women’s clinic in the County. The article uses a governmentality-inspired framework, where quality management is seen as a global technology of government which is realized on the local level through the construction of new organizational identities. Quality management subjects health care professionals to a new system of dominance. However, the physicians at the clinic are successfully resisting this technology of government. On the other hand, quality management is welcomed by formerly subjugated professions within health care, most notably midwives and nurses. I relate this to a political ambition to form a communitarian organization and do away with older forms of hierarchy. Quality management is thus not only a new system of dominance but also a form of political engagement – an engagement which may also be related to strong moralist attitudes regarding “doing a decent work” at the clinic.

Regarding other forms of communicating research I have presented ideas and papers at many seminars, not only at Malmö University but also at Södertörn University. My book manuscript was presented at SCORE in Stockholm in November 2010. I have presented papers at two international conferences: 3rd International Conference for Interpretive Policy Analysis, University of Essex, June 2008 (where I also chaired a workshop), and Gothenburg Public Management Seminar (GPMS), School of Business, Economics and Law at the University of Gothenburg, November 2007. I have blogged about my research here at the home page of Riksbankens Jubileumsfond. I have also written critical articles regarding financial and quality management within universities in the newspaper for the Swedish Association of University Teachers (SULF) Universitetsläraren.