Projektets syfte och utveckling:

Projektets syfte var att studera styrningen i två statliga myndigheter – Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan – och styrningens konsekvenser för handläggarna. Forskningsprojektet tog sin utgångspunkt i mål- och resultatstyrning, med särskilt fokus på granskning och transparens som förutsättningar för denna typ av styrning. En central fråga i projektet var hur prestationskultur och granskning som organisatorisk kontroll påverkar handläggare i deras professionella roll och identitet, men också deras självförståelse och subjektivitet.

Under projekttiden genomförde dock båda myndigheterna reformer för att implementera en tillits- eller värdebaserad styrning. Denna post-byråkratiska styrning och styrning utifrån principer om ”post-NPM” ersattes dock snart igen av en återgång till tydlig mål- och resultatstyrning, där tilltron till siffror återigen fick ett starkt genomslag. Dessa tydliga skiften i styrningen ledde oss till insikten att istället för att ha ett snävt fokus på granskningskultur i myndigheterna, måste vi undersöka olika former av organisationsstyrning och hur de samspelar, såsom samspelet mellan hierarkiska och horisontella styrmekanismer och processer på arbetsplatsen, inklusive den roll teamarbete och kollegial kontroll spelar.


Genomförandet:

Datainsamlingen har varit mer omfattande än vad ansökan formulerade; bland annat har fler lokalkontor inkluderats i studien. Ett skäl till den utökade datainsamlingen var vetenskapligt, eftersom vi snart insåg att organisationskulturerna kan skifta avsevärt mellan lokalkontor. Eftersom vi var intresserade av hur den centrala styrningen tog sig uttryck på lokal nivå, var bedömningen att data behövde samlas in från fler än ett lokalkontor. Ett annat viktigt skäl till att inkludera mer än ett kontor, var av etisk karaktär. För att garantera intervjupersonerna anonymitet krävdes fler kontor, och för att undvika så kallad ”bakvägsidentifiering” valde vi lokalkontor ifrån två regioner. Totalt har vi därmed gjort etnografiska observationer på sju lokala kontor (fem Försäkringskassekontor och två Arbetsförmedlingskontor). Kontoren från båda myndigheterna var lokaliserade i samma två regioner. Vi har genomfört kvalitativa intervjuer med handläggare på lokalkontoren, enhetschefer och specialister som bistår handläggarna i deras bedömningar. Vi har även gjort kvalitativa intervjuer på central nivå, både på Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, samt med tjänstemän från departement. Vi har studerat regleringsbrev och andra policydokument med relevans för myndigheterna. I samarbete med ett annat forskningsprojekt har vi också kunnat göra en representativ survey till båda myndigheterna (N=1393). Med över 100 kvalitativa intervjuer, en rik och omfattande etnografi från fältarbete på flera platser och en representativ survey har vi ett unikt datamaterial som kommer att utgöra basen även för framtida analyser och publikationer.


Resultat och slutsatser:

En slutsats är att styrning och styrideal kan förändras snabbt inom offentlig sektor. En viktig fråga blev därför vilken roll normativ kontroll och reglering i organisationers styrsystem spelar för att medarbetarna ska kunna anpassa sig till de tvära kasten. Det var denna insikt som ledde oss vidare till kritisk managementforskning, såsom studier av normativ kontroll och styrning av subjektivitet, men också till emotionssociologi. För att fånga denna komplexa styrning och dess konsekvenser för handläggarna, analyserade vi normativ styrning, styrning genom organisationsdiskurser, känslostyrning, kollegial styrning och styrning genom symboler, siffror och färger, bland annat.

En annan viktig slutsats är att vi ser stora skillnader i den normativa styrningen och hur den faller ut i Arbetsförmedlingen respektive Försäkringskassan, liksom i myndigheternas förhållande till politiska mål och granskningskultur. Siffrorna och granskningskulturen i Försäkringskassan fungerar som tecken på att de anställda gör “rätt saker”, vilket skapar organisatorisk stolthet och arbetsglädje. Uppföljningar och granskningar betraktas som viktiga instrument för självförbättring i linje med organisationens ”mallar”, och för att säkerställa att det egna arbetet ligger i linje med organisationens aktuella ideal – alltså en mer mångfasetterad funktion än den rent kontrollerande. Som organisation är Försäkringskassan stolt över sin förmåga att på ett smidigt sätt anpassa sig till (skiftande) politiska mål. Arbetsförmedlingens personal präglades istället av en tydligare skepticism, ironi (och självironi). Stoltheten över det egna arbetet kom snarare ur vetskapen att handla i paritet med professionella – och internaliserade – normer om ett gott arbete, helt oavsett de för stunden rådande styridealen.

Trots att handläggare på både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen saknar gemensam utbildningsbakgrund skapas i respektive myndighet en gemensam förståelse av vad ett gott arbete är, eller vad det innebär att vara ”en professionell handläggare” – men på drastiskt olika sätt i de två myndigheterna.  På Försäkringskassan skapas en specifik form ”organisationsprofessionalism” (Evetts 2009). I denna förståelse är uppfyllandet av organisationens för dagen rådande mål i sig det som betraktas som ett professionellt arbete, vilket gör anställda anpassningsbara till förändringar i styrningen. Detta innebar också att andra mål – som för tillfället inte lyfts fram som centrala av ledningen – kan prioriteras ned i det praktiska arbetet. Under vår undersökningsperiod handlade det om samordning av rehabilitering för återgång till arbete, som är en lagstadgad uppgift, men som fick stå tillbaka när arbetet med att sänka sjuktalet istället fokuserade på striktare bedömningar och fler avslag. Arbetsförmedlingens handläggare intog istället en situationsanpassad och erfarenhetsbaserad professionalism, och arbetet orienterades mot att stödja klienter på ”bästa sätt” – något som ledde till en pragmatisk inställning till formella regler. Det fanns också ett tydligare motstånd mot styrning ”ovanifrån” bland handläggarna. De olika organisationskulturerna skilde sig därmed kraftigt åt, och anställda på de båda myndigheterna tenderade också att ha en kritisk, och till och med nedlåtande, syn på anställda på den andra myndigheten. Något som i sin tur försvårade förutsättningarna för samarbete mellan myndigheterna.

En tredje slutsats är kopplad till Försäkringskassan, där ideal om transparens är en integrerad del av organisationens styrning. Transparensen möjliggörs till exempel genom verktyg, teknologier, teamarbete och rumslig styrning. Analysen visar hur transparensidealen genomsyrar organisationen på ett mycket mer genomgripande sätt än vad som vanligtvis uppmärksammas i litteraturen om ”granskningssamhället”. Transparensen färgar inte bara handläggningen, men också relationen mellan handläggare och mellan handläggare och chefer. Som ett internaliserat ideal blir transparensen något som påverkar handläggarens subjektivitet, och bidrar till att granskning välkomnas som ett led i strävan efter självförbättring – en självförbättring som är direkt kopplat till organisationens övergripande mål och resultat. Men samtidigt som transparensidealet internt var påtaglig, var transparens inte något som genomsyrade organisationens och dess medarbetare i relation till klienter och andra aktörer utanför organisationens väggar. Snarare kännetecknades denna relation av en avsaknad av transparens. Transparensen återfanns alltså framför allt internt, och var där en etablerad del av den sociala interaktionen och de organisatoriska rutinerna. Denna organisatoriskt förhandlade visibilitetsregim var utformad för att skapa förutsättningar för en smidig och friktionsfri implementering av en förstärkt arbetslinje inom ramen för sjukförsäkringen, exempelvis att möjliggöra att öka avslagen och indragen av sjukpenning. Eftersom relationen till klienter och till andra aktörer (som samverkansparter) uttryckligen nedprioriterades av både ledning och handläggare, innebar det samtidigt att klienter i behov av koordinering av rehabiliteringsinsatser i större utsträckning än tidigare sannolikt ”föll mellan stolarna”. Vi vill också poängtera att personalomsättningen på Försäkringskassan steg tämligen dramatiskt under den studerade perioden (från 7% 2014 till 19% 2019). Genom etnografin uppmärksammade vi att personalen på Försäkringskassan har små möjligheter att ifrågasätta direktiv uppifrån, och svårigheter att föra en kritisk diskussion om och i det dagliga arbetet. Med begränsade möjligheter att uttrycka ”röst” inom myndigheten, är ”exit”, dvs. att lämna, en av de få återstående strategier för handläggare som är kritiska till rådande styrning och dess konsekvenser för klienterna. På Arbetsförmedlingen kunde vi istället observera en kultur där kritik och kritisk reflektion kring den egna praktiken fick stort utrymme, och ”nerifrån- och-upp”-kulturen beskrevs som positiv och viktig både av handläggare och chefer.

En generell slutsats från vår forskning är att utöver de formella reglerna och målen, är den informella styrningen av handläggarna i vardagen en central aspekt för att förstå organisationernas “inre liv”. Vi menar att det finns ett stort behov av mer forskning om välfärdsbyråkratiernas interna styrning och dess konsekvenser för dem som ska omsätta välfärdspolitiken i handling, med särskilt fokus på just informell styrning. För detta är etnografiska metoder viktiga, för att inte säga helt nödvändiga.
    

Spridning av forskningsresultaten och samverkan:
Utöver presentationer på 10 akademiska konferenser och några seminarier vid olika universitet i Sverige, har vi spridit forskningsresultaten externt på olika sätt. Vi har presenterat forskningen på ett online-seminarium på Försäkringskassans huvudkontor (presentationen gjordes sedan tillgänglig för alla anställda på Försäkringskassan i hela landet), gjort en presentation på ISF (Inspektionen för socialförsäkringen), ett digitalt seminarium för SPID-nätverket (för praktiker och akademiker som är intresserade av socialförsäkringsfrågor). Projektledaren har medverkat i SVT:s Uppdrag granskning (fyra avsnitt 2021). Vi har medverkat i en debattartikel i Dagens Nyheter tillsammans med andra forskare inom fältet. Vi har också publicerat flera artiklar på svenska för att göra forskningsresultaten mer tillgängliga. Vi kommer inom kort att kommunicera våra forskningsresultat till samtliga kontor som medverkat i studien och erbjuda oss att komma och presentera resultaten. Vi ska även kommunicera forskningsresultaten till verksamhetsområdeschefer samt Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens analysavdelningar.


Alla publikationer är publicerade allmänt tillgängliga, dvs. open access.