Slutrapport: Överkontrollerad eller utom kontroll? Incitament, utvärderingar och New Public Management

Carl Dahlström (PI), Monika Bauhr, Rasmus Broms, Victor Lapuente, Marina Nistotskaya och Kohei Suzuki

1. Projektets syfte

Syftet med projektet är att undersöka effekterna av så kallade New Public Management-reformer (NPM). Det finns inte tillräcklig kunskap om effekterna av NPM-reformer trots att det var ett kvarts sekel sedan dessa reformer introducerades. Det saknas breda, kvantitativa studier eftersom tidigare forskning har fokuserat dels på misslyckade reformer, dels i huvudsak analyserat få observationer. Detta forskningsprojekt strävar efter att fylla denna forskningslucka.

NPM-reformer lägger generellt tyngdvikten av utvärderingar av byråkratin ex post genom verktyg som prestationsindikatorer och finansiell revision. NPM:s fokus på ex post har ansetts ersätta traditionella ex ante-kontrollsystem för byråkratin som procedurmässig kontroller av beslutsfattare i offentlig förvaltning, reglerad personalpolitik och organisatorisk design. Tidigare studier visar emellertid att ex ante-kontroller fortfarande är viktiga inom offentlig sektor efter införandet av NPM. Detta projekt fokuserar av den anledningen på effekten av kontrollmekanismer såväl ex ante som ex post på de tidigare nämnda utfallen.

Den ursprungliga forskningsplanen fokuserade på personalpolitik, byråkratins struktur och administrativa procedurer som kontroller av ex ante-slag medan revision, ansvarsutkrävande och transparens var vårt fokus gällande ex post-kontroller. Vi insåg emellertid under projektets gång att faktorer på organisations- och individnivå, till exempel administrationens könssammansättning respektive karriärs- och utbildningsbakgrund spelade större roll än vi trodde. På samma sätt uppmärksammade vi under projektets gång att partipolitik och politisk konkurrens var viktiga faktorer. Av dessa skäl bestämde vi oss för att utveckla några av studierna inom ramen för projektet i denna riktning (Bauhr, et al 2018; Broms et al. 2018; Lapuente and Suzuki 2018a; 2018b; Nistotskaya och Stensöta 2018; Suzuki och Avellaneda 2018).

Vi har gjort subnationella studier i Sverige, Ryssland, USA, Spanien och Japan. Spanien och Japan lades till utöver de ursprungliga länderna för subnationell analys i forskningsplanen för att få mer variation på landsnivåfaktorer. Vi fann att subnationell analys är användbart eftersom det ökar antalet observationer och tillåter oss att hålla nationella faktorer konstant när vi undersöker effekterna av NPM på olika utfall.

Studierna som bygger på mellanlandsjämförelser sträcker sig över länder i Europa (se till exempel Bauhr och Charron 2018; Lapuente och Suzuki 2018a; 2018b) och globalt (Bauhr och Grimes 2017; Suzuki och Demircioglu 2018)

2. Genomförande

Sex forskare ingick i forskargruppen: Carl Dahlström (principal investigator), Monika Bauhr, Rasmus Broms, Victor Lapuente, Marina Nistotskaya och Kohei Suzuki. Efter det att Bauhr, Dahlström, Lapuente och Nistorskaya tilldelades ytterligare forskningsmedel omfördelades med RJ:s tillåtelse en del av projektet medel. Två postdoktorer (Broms och Suzuki) anställdes i en öppen internationell utlysning. Tre biträdande forskare (Maria Tyrberg, Anna Khakhunova och Nadezda Nazarbaeva) arbetade i fyra, tre respektive två månader med att samla in data om Sverige och Ryssland samt bidra till uppsatser (Dahlström, et al 2016, 2018; Nistotskaya och Khakhunova 2016a; Nistotskaya och Khakhunova 2018).

Av listan nedan framgår projektets olika delar och de huvudsakliga forskningssamordnarna för dessa (även om mycket av arbetet har skett i samarbete).

• Mellanlandsstudie om ex ante-kontroller (Lapuente och Suzuki) och ex post-kontroller (Bauhr)
• Subnationell studie om ex ante- och ex post-kontroller (Ryssland: Nistotskaya), ex ante-kontroller (Sverige: Dahlström, Spanien: Lapuente, Japan: Suzuki) och ex post-kontroller (Sverige: Broms)

3. De tre viktigaste resultaten och bidrag till den internationella forskningsfronten

Projektet har lett till tolv publicerade artiklar, fem bokkapitel, tre artikelmanuskript som har så kallad “revise and resubmit” och sex artikelmanuskript under granskning på fackgranskade tidskrifter, 15 working papers och 15 konferensuppsatser. Forskargruppen har därutöver fått ett förslag till särskild utgåva accepterat av tidskriften Governance (en tidskrift med hög impact factor) med titeln “The Effects of New Public Management on the Quality of Public Policies”.

Utöver dessa uppsatser har forskarlaget satt samman och tillgängliggjort fem omfattande datamängder inklusive en länderjämförande datamängd för över 100 länder (Dahlström et al 2015a; 2015b; Dahlström och Suzuki 2018) och fyra subnationella datamängder om Sverige (Broms 2017a; 2018; Dahlström och Tyrberg 2016), Ryssland (Nistotskaya et al 2015; Nistotskaya och Khakhunova 2016b), Spanien (Drapalova och Lapuente 2017), Frankrike (Bauhr och Charron 2018) och Japan (Suzuki och Avellaneda 2018; Suzuki och Ha 2018; Suzuki och Sakuwa 2016).

Vi har tillämpat tre strategier för att göra vår forskning tillgänglig för allmänheten (open access). (1) Vi har presenterat nästan alla våra uppsatser på internationella konferenser, vilket gör dem tillgängliga. (2) De flesta av våra uppsatser har publicerats i en så kallade working paper-serie, framförallt via Institutet för forskning om korruption och samhällsstyrningens kvalitet (QoG-institutet) vid Göteborgs universitet. (3) Vi har också köpt ”open access” av utgivaren av artiklar som publicerats i internationella tidskrifter i vissa fall.

Vidare har vi genomfört utåtriktade aktiviteter för att sprida våra resultat till politiker och tjänstemän. Dahlström och Broms organiserade konferensen ”Korruptionsrisker i svenska kommuner” tillsammans med Studieförbundet näringsliv och samhälle i oktober 2018. Över ett hundra politiker och tjänstemän deltog i konferensen. Nistotskaya är också resursperson i ett samarbete mellan Malmös universitet och flera ryska universitet. Det projektet har titeln “LUPRUS: Legitimacy, Urban Planning and Sustainability in Russian and Swedish municipalities”.

Om vi går över till resultaten så har forskningsprojektet har givit upphov till ökad kunskap om styrning. Här lyfter vi fram de tre viktigaste lärdomarna:

(1) Trots de högt ställda förväntningarna på NPM är effekterna av NPM-reformer inte alltid gynnsamma (Broms et al. 2018; Dahlström et al. 2018; Drapalova och Lapuente 2017; Nistotskaya och Khakhunova 2016a; Suzuki och Sakuwa 2016; Suzuki och Ha 2018). Våra studier tyder på att införandet av marknader för offentliga tjänster varken förbättrar kvalitet eller medborgarnas tillfredsställelse med tjänsterna (Broms et al. 2018; Dahlström et al. 2018). Vi finner också negativa följer av att förlita sig på intäkter från vissa industrier i fråga om institutionell kvalitet i svenska kommuner (Broms 2018). Negativa effekter av NPM-reformer identifierades också i japanska kommuner (Suzuki och Sakuwa 2016; Suzuki och Ha 2018) och i ryska regioner (Nistotskaya et al 2016). I vissa fall finner vi emellertid positiva effekter som att refoormerna får medborgarna frivilligt deltar i utförandet av offentliga tjänster (Suzuki 2017; 2018). Arbetslivserfarenhet från den privata sektorn gör att chefer i offentlig sektor prioriterar kostnadseffektivisering utan att för den skulle göra avsteg från viktiga värden som objektivitet och rättvis behandling (Lapuente et al2018).

(2) Ex ante-faktorer är alltjämt viktiga för byråkratins kvalitet. Rekrytering- och befordransregler i offentlig sektor påverkar till exempel hur väl byråkratin fungerar (Dahlström et al 2018; Lapuente och Suzuki 2018a; 2018b; Nistotskaya 2017; Parrado et al 2018). Vi visar också att faktorer som politisk konkurrens (Broms, et al 2018) och könssammansättningen i förvaltning och valda församlingar (Bauhr et al. 2018; Suzuki and Avellaneda 2018) påverkar korruptionsnivåer och statsskulden. Vi finner också att misskötta offentliga upphandlingar ökar risken för korruption (Bauhr och Charron 2018).

(3) Vad gäller ex post-kontrollmekanismer har vi gjort en översikt av existerande mått på transparens (Bauhr och Grimes 2017) samt definierat och mätt den typ av transparens som effektiv kan övervaka offentlig upphandling (Bauhr et al 2018). Därutöver visar vi att en revisionskritik försämrar valresultatet för det sittande partiet i kommunala vilket ger visst stöd för påståendet att revisioner är viktiga för ansvarsutkrävandet (Broms 2018).

4. Nya forskningsfrågor

Projektet har givit upphov till flera nya frågor. En litteraturöversikt i fråga om incitament i den offentliga sektorn (Nistotskaya 2018) och resultat från våra egna studier påvisar negativ eller ingen effekt av NPM-initiativ på byråkratins resultat och samhälleliga utfall i ett bredare perspektiv. Mot denna bakgrund finns ett behov av att omvärdera teorin till grund för NPM-mantrat “Let the managers manage!”. Forskarlaget har redan tagit steg i denna riktning (Dahlström et al 2018) men det behövs ytterligare teoribildning om hur ex ante-kontroller (byråkratiska strukturer och processer samt normer och värderingar hos såväl handläggare som chefer i offentlig förvaltning) kan moderera förhållandet mellan NPM-influerade organisationer och utfall.

Denna forskningsagenda bör också inkludera en större grupp av kontextuella faktorer än vad vanligen är fallet, till exempel politisk konkurrens och könssättning i förvaltningen. En möjlig väg framåt är att undersöka interaktionen mellan ex ante-kontroller och NPM-institutioner under vissa förhållanden. Och till exempel fråga hur förvaltningens tidigare strukturer och processer påverkar hur väl samma förvaltning utför sina uppgifter efter införandet av NPM-reformer? Vidare beheöver vi veta mer om kvinnliga och manliga chefer reagerar likadant på incitamentstrukturer.

En annan fråga som projektet har givit upphov till är i vilken utsträckning kulturella faktorer påverkar NPM-reformers grad av framgång eller misslyckande. Slutligen är det viktigt att undersöka kort- såväl som långsiktiga effekter av NPM på olika utfall. Kommande forskning bör ta sikte på frågor som dessa.

5. Internationella dimension och spridning av resultat

Projektet har flera internationella dimensioner. Samtliga projektdeltagare har deltagit i internationella akademiska konferenser för att diskutera idéer och resultat (se listan nedan på konferensuppsatser). Forskargruppen organiserade även en stor internationell konferens om offentlig förvaltning och institutionell kvalitet i juni 2018 med 39 deltagare från Europa, USA och Oceanien. Därutöver har vi publicerat 55 artiklar (olika versioner är medräknade) med en stor internationell publik. Mycket av vårt arbete har skett i samarbete med internationella medförfattare. Slutligen har vissa av de utåtriktade aktiviteterna en tydlig internationell dimension.