Politisk ingenjörskonst ? Samproduktionen av infrastruktur, politisk ordning och säkerhet i västerländska interventioner för statsuppbyggnad i Afrika
Kan vägar bokstavligen leda till fred? Detta kan tyckas en märklig fråga att ställa, men samtida västerländskt statsbyggande i instabila stater - för närvarande hem till 1,5 miljarder människor, i huvudsak i Afrika - verkar bygga på just detta antagande: betydande andelar av budgetarna i västerländska stabiliseringsprogram, sedan 9/11 det dominerande paradigmet inom västerländskt statsbyggande, satsas på infrastruktur. Trots det har mycket lite uppmärksamhet ägnats det faktum att centrala politiska aspekter av stabilisering - vilka har avgörande inflytande på sårbara gruppers levnadsvillkor i instabila stater - hanteras främst genom tekniska ingripanden i dessa staters fysiska miljö. Syftet med det föreslagna forskningsprojektet är därför att öka vår förståelse för hur infrastruktur interagerar med säkerhet och politiska ordningar i pågående västerländska stabiliseringsprogram i Demokratiska Republiken Kongo, Södra Sudan och Somalia. Därav följande forskningsfråga:
Hur är infrastruktur, (o)säkerhet och politisk order samproducerat inom internationella statsuppbyggnadsprogram i Afrika?
Vi introducerar insikter från såväl Science and Technology Studies som infrastrukturens antropologi i forskning om fred och utveckling, och kommer att följa hur konkreta infrastrukturprojekt (såsom vägar och administrative byggnader) tar form och ges politisk betydelse av berörda parter, inklusive västerländska policyaktörer, lokala befolkningar och mottagande regeringar.
Hur är infrastruktur, (o)säkerhet och politisk order samproducerat inom internationella statsuppbyggnadsprogram i Afrika?
Vi introducerar insikter från såväl Science and Technology Studies som infrastrukturens antropologi i forskning om fred och utveckling, och kommer att följa hur konkreta infrastrukturprojekt (såsom vägar och administrative byggnader) tar form och ges politisk betydelse av berörda parter, inklusive västerländska policyaktörer, lokala befolkningar och mottagande regeringar.
Slutredovisning
Syfte och implementering
Projekts utgångspunkt var observationen att många av de politiska ambitionerna i samtida västerländska freds- och statsuppbyggnadsuppdrag i Afrika förverkligas med hjälp av vad som ofta anses vara en ”teknisk” lösning, dvs genom investeringar i infrastruktur. Förenklat uttryckt betyder det att internationella aktörer utgår ifrån att fred och säkerhet kan uppnås genom att bygga vägar. Vår forskningsfråga lydde: Vilken roll tilldelas infrastruktur av bidragsgivande länder, statliga auktoriteter, och lokalbefolkningen i samband med freds- och statsbyggande in Sydsudan och Kongo?
I inledningen av projektet hölls en policy workshop i samarbete med FN: s infrastrukturorgan UNOPS, där cirka 50 representanter av internationella institutioner samt icke-regeringsorganisationer diskuterade möjligheterna och gränserna för infrastruktur som ett medel för fred och säkerhet. Huvudsökande gjorde en omfattande granskning av litteraturen och identifierade utmaningar för infrastrukturprojekt i konfliktdrabbade stater. Denna rapport strukturerade diskussionerna under workshopen.
Under 2017 och 2018 genomförde vi intervjuer med internationella givare i Goma (DRC) och Juba (Sydsudan). Vi gjorde pilot-fältarbete längs internationella vägprojekt i Kivuregionen samt centrala delar av Sydsudan. Samtidigt rekryterade och tränade vi ett antal kongolesiska och sydsudanesiska assistenter, som utrustade med fördjupad lokal kunskap, genomförde ett stort antal intervjuer och informella samtal med invånare längs noggrant utvalda vägprojekt i de två länderna (dvs. Lakes State, Warrap State, Unity State i södra Sudan, samt norra och södra Kivu i östra Kongo). Vi genomförde dessutom arkivstudier vid South Sudan National Archives i Juba samt Sudan Archives i Durham, Storbritannien.
Resultat
Här sammanfattar vi de tre huvudresultaten som härrör från projektet:
i.) Medan biståndsgivare ofta är snabba med att använda infrastruktur för att uppnå politiska mål i konfliktdrabbade länder finns inte tillräcklig kunskap för vad som driver framgång och genererar misslyckande i dessa sammanhang. Vi visar i vår omfattande granskning av utbyggnaden av infrastrukturprojekt under pågående konflikter att dessa uppdrag sannolikt kommer att stöta på betydande utmaningar på grund av skillnader i målsättning, tidshorisonter, kapacitet och intressen mellan givare, värdnation, samt lokala befolkningen. Alltför ofta anser biståndsgivare att infrastrukturprojekt utgör en så kallad ”fredsutdelning”, men bortser då ifrån det faktum att investeringar i ett konfliktsammanhang aldrig är fristående från politiska intressen, som dessutom är svårnavigerade för externa aktörer.
ii.) Politiskt styre och byggandet av väger har en lång gemensam historia i båda länderna; något som är synligt fram till idag. Auktoritär kolonial och postkolonial maktutövning utövades både från och längs vägarna, och illustrerar tydligt att vägprojekt inte kan frikopplas ifrån politiska ambitioner. Historiskt skedde extrahering av resurser och tvångsarbete i både Kongo och Sydsudan längs vägarna. Det är därför inte förvånande att vägprojekt och de socioekonomiska löften som motiverar dem kan medföra ilska och konflikter i dessa områden.
iii.) Specifika ekosystem som våtmarker, svårt tillgängliga bergsområden eller torra områden genererar särskilda former av auktoritet, som ibland krockar med de kategorier som internationella aktörer arbetar utifrån. Historiskt möjliggjorde sådana områden en viss grad autonomi hos lokalbefolkningen eftersom de fungerade som en barriär gentemot statliga myndigheters ambitioner att expandera sin makt. Samtidigt finns i dessa områden former av auktoritet enligt vilka gränser mellan olika kategorier, t.ex. staten, rebeller, lokala säkerhetsaktörer, etc. är flytande. Internationell aktörer som antingen brukar stödja eller undgå statliga institutioner, har begränsade verktyg för att föhålla sig till dessa flytande kategorier. Relationen mellan staten och de, när det gäller de centrala delar i Sydsudan, "agro-pastoralistiska" befolkningar kännetecknas vid sidan av undvikande lika mycket av interaktion och ömsesidigt beroende.
Nya frågor
Under genomförandet av fältarbetet blev det tydligt att varje infrastrukturprojekt medför en särskilt politisk ekonomi som vi saknade insikt att fullständig förstå. I vilken utsträckning måste internationella aktörer anpassa sig till de olika särintressen när det gäller val av vägprojekt? Är det slutligen dessa intressen som bestämmer över projekt, snarare än de prioriteringar som internationella aktörerna gör?
För det andra var vi förvånade över att se den institutionella minnesförlusten i relation till vägprojekt. Externa aktörer tenderar att rehabilitera en väg för att sedan lämna den. Vägen förstörs sedan under nästa regnsäsong eftersom det inte finns något underhåll. Ett eller flera år senare lovar en ny givare att rehabilitera vägen och "öppna upp" området, och samma process upprepas igen. Det finns anledning att gräva djupare i denna cykliska ekonomi av infrastrukturella intervention som har pågått i decennier och inte skapat någon hållbar förändring för befolkningen.
Internationellt forskningssamarbete
Projektet har skapat ett antal inspirerande internationella forskningssamarbeten inom och utanför akademin. Projektarbetet har väckt intresse för frågan om hur det internationella flödet av varor organiseras i perifera områden i global syd. För att ytterligare undersöka samproduktionen av försörjningskedjor och politiska frågor höll vi en internationell workshop om ”States of circulation”, som samlade 20 internationella experter inom kritiska studier av logistik. Workshopen resulterade i en specialutgåva av Environment & Planning: D (samredigerad av huvudsökande Bachmann och Schouten, samt Finn Stepputat vid DIIS).
Under projektets gång intensifierade vi dessutom vårt samarbete med UNOPS. Detta samarbete resulterade a) i den gemensamt organiserade workshopen om infrastruktur i konfliktdrabbade stater, b) i gemensamma publikationer om infrastruktur och fredsbyggande, och c) skapandet av webbplatsen www.roads-to-peace.org som fungerar som en samlad resurs i ämnet.
I februari 2020 anordnade vi en internationell akademisk workshop med titeln ”Political ecologies of statebuilding – infrastructure and resistance at the edge of Empire”. Den här workshopen samlade arkeologer, historiker, geografer, antropologer och IR-forskare med syfte att undersöka hur ”svårtillgängliga” ekosystem har urholkat olika politiska och infrastrukturella ambitioner hos hegemoniska aktörer. Resultaten kommer att publiceras i en specialutgåva i tidskriften Geoforum under 2021, redigerad av huvudsökande Schouten och Bachmann.
Projekts utgångspunkt var observationen att många av de politiska ambitionerna i samtida västerländska freds- och statsuppbyggnadsuppdrag i Afrika förverkligas med hjälp av vad som ofta anses vara en ”teknisk” lösning, dvs genom investeringar i infrastruktur. Förenklat uttryckt betyder det att internationella aktörer utgår ifrån att fred och säkerhet kan uppnås genom att bygga vägar. Vår forskningsfråga lydde: Vilken roll tilldelas infrastruktur av bidragsgivande länder, statliga auktoriteter, och lokalbefolkningen i samband med freds- och statsbyggande in Sydsudan och Kongo?
I inledningen av projektet hölls en policy workshop i samarbete med FN: s infrastrukturorgan UNOPS, där cirka 50 representanter av internationella institutioner samt icke-regeringsorganisationer diskuterade möjligheterna och gränserna för infrastruktur som ett medel för fred och säkerhet. Huvudsökande gjorde en omfattande granskning av litteraturen och identifierade utmaningar för infrastrukturprojekt i konfliktdrabbade stater. Denna rapport strukturerade diskussionerna under workshopen.
Under 2017 och 2018 genomförde vi intervjuer med internationella givare i Goma (DRC) och Juba (Sydsudan). Vi gjorde pilot-fältarbete längs internationella vägprojekt i Kivuregionen samt centrala delar av Sydsudan. Samtidigt rekryterade och tränade vi ett antal kongolesiska och sydsudanesiska assistenter, som utrustade med fördjupad lokal kunskap, genomförde ett stort antal intervjuer och informella samtal med invånare längs noggrant utvalda vägprojekt i de två länderna (dvs. Lakes State, Warrap State, Unity State i södra Sudan, samt norra och södra Kivu i östra Kongo). Vi genomförde dessutom arkivstudier vid South Sudan National Archives i Juba samt Sudan Archives i Durham, Storbritannien.
Resultat
Här sammanfattar vi de tre huvudresultaten som härrör från projektet:
i.) Medan biståndsgivare ofta är snabba med att använda infrastruktur för att uppnå politiska mål i konfliktdrabbade länder finns inte tillräcklig kunskap för vad som driver framgång och genererar misslyckande i dessa sammanhang. Vi visar i vår omfattande granskning av utbyggnaden av infrastrukturprojekt under pågående konflikter att dessa uppdrag sannolikt kommer att stöta på betydande utmaningar på grund av skillnader i målsättning, tidshorisonter, kapacitet och intressen mellan givare, värdnation, samt lokala befolkningen. Alltför ofta anser biståndsgivare att infrastrukturprojekt utgör en så kallad ”fredsutdelning”, men bortser då ifrån det faktum att investeringar i ett konfliktsammanhang aldrig är fristående från politiska intressen, som dessutom är svårnavigerade för externa aktörer.
ii.) Politiskt styre och byggandet av väger har en lång gemensam historia i båda länderna; något som är synligt fram till idag. Auktoritär kolonial och postkolonial maktutövning utövades både från och längs vägarna, och illustrerar tydligt att vägprojekt inte kan frikopplas ifrån politiska ambitioner. Historiskt skedde extrahering av resurser och tvångsarbete i både Kongo och Sydsudan längs vägarna. Det är därför inte förvånande att vägprojekt och de socioekonomiska löften som motiverar dem kan medföra ilska och konflikter i dessa områden.
iii.) Specifika ekosystem som våtmarker, svårt tillgängliga bergsområden eller torra områden genererar särskilda former av auktoritet, som ibland krockar med de kategorier som internationella aktörer arbetar utifrån. Historiskt möjliggjorde sådana områden en viss grad autonomi hos lokalbefolkningen eftersom de fungerade som en barriär gentemot statliga myndigheters ambitioner att expandera sin makt. Samtidigt finns i dessa områden former av auktoritet enligt vilka gränser mellan olika kategorier, t.ex. staten, rebeller, lokala säkerhetsaktörer, etc. är flytande. Internationell aktörer som antingen brukar stödja eller undgå statliga institutioner, har begränsade verktyg för att föhålla sig till dessa flytande kategorier. Relationen mellan staten och de, när det gäller de centrala delar i Sydsudan, "agro-pastoralistiska" befolkningar kännetecknas vid sidan av undvikande lika mycket av interaktion och ömsesidigt beroende.
Nya frågor
Under genomförandet av fältarbetet blev det tydligt att varje infrastrukturprojekt medför en särskilt politisk ekonomi som vi saknade insikt att fullständig förstå. I vilken utsträckning måste internationella aktörer anpassa sig till de olika särintressen när det gäller val av vägprojekt? Är det slutligen dessa intressen som bestämmer över projekt, snarare än de prioriteringar som internationella aktörerna gör?
För det andra var vi förvånade över att se den institutionella minnesförlusten i relation till vägprojekt. Externa aktörer tenderar att rehabilitera en väg för att sedan lämna den. Vägen förstörs sedan under nästa regnsäsong eftersom det inte finns något underhåll. Ett eller flera år senare lovar en ny givare att rehabilitera vägen och "öppna upp" området, och samma process upprepas igen. Det finns anledning att gräva djupare i denna cykliska ekonomi av infrastrukturella intervention som har pågått i decennier och inte skapat någon hållbar förändring för befolkningen.
Internationellt forskningssamarbete
Projektet har skapat ett antal inspirerande internationella forskningssamarbeten inom och utanför akademin. Projektarbetet har väckt intresse för frågan om hur det internationella flödet av varor organiseras i perifera områden i global syd. För att ytterligare undersöka samproduktionen av försörjningskedjor och politiska frågor höll vi en internationell workshop om ”States of circulation”, som samlade 20 internationella experter inom kritiska studier av logistik. Workshopen resulterade i en specialutgåva av Environment & Planning: D (samredigerad av huvudsökande Bachmann och Schouten, samt Finn Stepputat vid DIIS).
Under projektets gång intensifierade vi dessutom vårt samarbete med UNOPS. Detta samarbete resulterade a) i den gemensamt organiserade workshopen om infrastruktur i konfliktdrabbade stater, b) i gemensamma publikationer om infrastruktur och fredsbyggande, och c) skapandet av webbplatsen www.roads-to-peace.org som fungerar som en samlad resurs i ämnet.
I februari 2020 anordnade vi en internationell akademisk workshop med titeln ”Political ecologies of statebuilding – infrastructure and resistance at the edge of Empire”. Den här workshopen samlade arkeologer, historiker, geografer, antropologer och IR-forskare med syfte att undersöka hur ”svårtillgängliga” ekosystem har urholkat olika politiska och infrastrukturella ambitioner hos hegemoniska aktörer. Resultaten kommer att publiceras i en specialutgåva i tidskriften Geoforum under 2021, redigerad av huvudsökande Schouten och Bachmann.