Illiberal deliberation - communist regime travel controls as state capacity in everyday world politics
Både samhällsvetenskaplig och historisk forskning har traditionellt utgått från mellanfolkliga förbindelser som en fristad från auktoritära regimers kontrollanspråk. Individers dialog över gränserna var de kommunistiska regimernas ’akilleshäl’, som den västtyske förbundskanslern Willy Brandt uttryckte det.
När arkiven öppnats har forskningen dock bekräftat det som Brandts kritiker anat: att länder som det forna Östtyskland (DDR) hade ett omfattande administrativt system för att kontrollera olika yrkeskategoriers västresor. Detta så kallade resekadersystem sållade fram de mest regimlojala. Men systemet hade också andra uppgifter. Resekadern övades hur de skulle resonera och argumentera i olika frågor, för att försöka påverka personerna de träffade. Vidare var resekadern ålagda att rapportera om sina internationella kollegor, med fokus på vem som var en åsiktsmässig ’vän’ eller ’fiende’ till DDR och de andra kommunistregimerna. Denna information låg sedan till grund för fortsatta kontaktförsök.
Den bok som jag vill skriva beskriver och analyserar DDR:s resekadersystem, på basis av ett omfattande arkivmaterial som jag samlat in. Resultaten reser frågor om hur Sverige och andra västländer påverkades av kontakterna med kommunistländer, under det kalla krigets många årtionden. Det reser också frågor om dagens kommunistregimer som Kina, och vilka medel de använder sig av för att försöka påverka demokratiernas öppna samhällen.
Slutredovisning
Traditionellt har både samhällsvetenskaplig teoribildning och historisk forskning utgått från att direktkontakter mellan yrkesmänniskor i olika länder är en fristad från auktoritära staters kontrollanspråk. I denna anda betraktades länge gränsöverskridande dialog som kommunistregimernas akilleshäl. Kontakterna med yrkesmänniskor såg man som ett sätt att exponera kommunistländerna för det globala öppna samhället.
Men sedan arkiven öppnats för forskning har bilden blivit en annan. Kommunistländer så som det forna Östtyskland (DDR) hade ett omfattande och institutionaliserat administrativt system för att kontrollera utlandskontakter. Detta så kallade resekadersystem screenade resenärer för regimlojalitet. Men systemet hade också ytterligare uppgifter. De utvalda resenärerna informerades om hur de skulle resonera och argumentera i olika sociala och politiska frågor, för att försöka påverka människorna de träffade i väst. Vidare instruerades de att rapportera om sina internationella kollegor, med fokus på vem som var en "vän" eller "fiende" till DDR och andra kommunistiska regimer. Denna information låg sedan till grund för fortsatta insatser för påverkan mot individer och institutioner.
Att resekadersystemet existerade är väldokumenterat och oomtvistat inom tyskspråkig historisk forskning. Men denna kunskap har ännu inte fått genomslag inom den bredare forskningen, varken inom statsvetenskaplig teoribildning om internationella relationer eller inom förvaltningsforskning – där icke-demokratiska länders förvaltning generellt förblivit relativt outforskad.
Resekadersystemet hade flera funktioner. Den aspekt som i någon mån fått uppmärksamhet inom engelskspråkiga studier är dess betydelse för industri- och teknologispionage. En annan viktig funktion var att förhindra så kallad ”brain drain”. Man ville undvika att viktiga yrkespersoner hoppade av medan de var på resa i Väst.
Projektet fokuserar dock på en tredje funktion, nämligen hur systemet formade de verklighetsbeskrivningar och meningsutbyten som skedde mellan de resande från kommunistländerna och deras motparter i västliga demokratier. Här skedde påverkan i tre steg. Dels innebar systemet en rigorös sållning för politisk lojalitet. Bara de allra mest politiskt lojala fick resa. I ett andra steg skolades de framtida resenärerna i hur de skulle uppträda. Enligt resekaderregleringarna var varje resande en representant för landets utrikespolitik. I ett tredje steg avkrävdes resenärerna skriftliga och muntliga rapporter, både om sina utländska motparter, sin verksamhet under resan och sina medresenärer. Dessa rapporter låg sedan till grund för huruvida nya resor skulle beviljas.
En populär uppfattning, utan stöd i forskningen, är att resekadersystemet var ytligt – något som yrkespersoner lätt kunde slingra sig igenom och ignorera. Motsatt perspektiv är naturligtvis att de personer som västerländska medborgare träffade var en utvald lojalistisk elit. Projektet argumenterar att på längre sikt –– över det kalla krigets långa decennier ––innebar resekadersystemet en omfattande och djupgående snedvridning av utlandets bild av kommunismen. De personer som tilläts resa var inte representativa för medborgarna under regimen och inte heller fria att utveckla eller uttrycka mer än ytlig kritik av det politiska systemet.
Dessa historiska rön väcker frågor om hur västländer påverkades, under det kalla krigets många decennier. Rönen är även relevanta för att formulera forskningsfrågor om dagens kommunistiska regimer såsom Kina, och dess förmåga att använda resande medborgare som verktyg för utrikespolitiska syften.
En första insikt från projektet är att det östtyska resekadersystemets administrativa grundstruktur fanns på plats redan mycket tidigt – vilket tyder på att det importerades från Sovjetunionen. Redan 1951 blev det brottsligt att lämna DDR och på sent 1950tal fanns ett resekadersystem på plats. På basis av arkivmaterial beskriver projektet systemets framväxt i Östtyskland, från 1950-talet till järnridån revs 1989. I fokus står administrativa regleringar och rutiner. Eftersom dessa var hemligstämplade har de inte kunnat kartläggas förrän arkiven öppnats. Inte heller resande själva fick veta hur processen var designad.
En andra insikt från projektet är att resekadersystemet inte hade varit möjligt att implementera utan den större administrativa kontexten, alltså den kommunistiska statens säregna struktur. Resekadersystemet måste förstås i sitt sammanhang. En överraskning under projektets gång var hur litet kunskap som finns om den kommunistiska statens grundläggande struktur, och hur svag spridning de sällsynta studier haft som dokumenterat denna. En viktig del av projektet blev därför att sammanfatta tidigare forskning om olika länder för att beskriva de typiska grunddragen i kommunistiska staters administrative struktur från ett jämförande förvaltningsperspektiv, som inkluderade både det historiska Sovjetunionen och moderna Kina.
En tredje insikt handlar om informationshanteringen, alltså statens informationskapacitet. Hur kunde den kommunistiska staten hålla ordning på all information om vilka medborgare som var lojala nog att kunna betros med utlandsresor? Detta fokus blev ett tredje tema för analysen, där decentralisering är en viktig del av svaret.
En fjärde insikt handlar om styrbarheten. Givet att den kommunistiska statens målsättning var att varje resande medborgare skulle tjäna den statliga utrikespolitiken, hur gick styrningen till som möjliggjorde detta? Igen är den kommunistiska statens grundstruktur viktig för att kunna svara på frågan. I arkiven finns inga organisationsscheman, men projektet har sammanställt sådana utifrån pusselbitar och ledtrådar både inom tidigare (främst tyskspråkig) forskning och utifrån primärmaterial från arkiven.
En utkomst av projektet var också nya forskningskontakter. Den planerade vistelsen vid the Davis Center for Russian and Eurasian Studies vid Harvard University fick skjutas upp på grund av pandemin, men ägde rum vårterminen 2024. Kontakterna som uppstod tack vare denna gästforskarvistelse innebar bland annat att sinologer kommenterade projektets beskrivning av den kommunistiska statens grunddrag, vilket var till stor hjälp. Seminariepresentationer vid the Davis Center gav viktig bekräftelse på att projektets organigram över den östtyska statens organisation ger ny och unik kunskap. Tysk forskning har ritat upp delar av detta organisationsschema, och olika (främst tyskspråkiga) historiska forskningsarbeten har i text tagit fram avgörande insikter, men det samlade organisationsschema som projektet ritat är nytt, och hämtar kunskap även från primärmaterial.
Den viktigaste forskningsfrågan som uppkommer ur projektet är naturligtvis till vilken grad resekontroller i andra kommunistländer liknar det östtyska systemet. Här finns forskning från till exempel det forna Tjeckoslovakien och Polen (på polska och tjeckiska) som tyder på att systemen hade en liknande grundstruktur. Om detta stämmer stärker det projektets tes, att resekadersystemet var del av en administrativ grundmodell som exporterades från Sovjetunionen över världen. Här finns mycket forskning kvar att bedriva.
Presentationer av projektets resultat har gjorts i följande fora (i tidsordning från senaste till första):
• The Davis Center for Russian and Eurasian Studies at Harvard University;
• The Public Administration research group at the Department of Political Science, Lund University;
• The Midwest Political Science Association yearly conference;
• Pod-cast “Clubhouse: Law & Governance series” co-sponsored by the University of Pennsylvania https://www.clubhouse.com/room/PQROwRAv;
• The doctoral Kruzhok workshop at the Davis Center for Russian and Eurasian Studies at Harvard University ;
• The Russia and the Caucasus Regional Research Seminar at Malmö University;
• Master program in public administration (Verwaltungswissenschaft) at the University of Potsdam Germany;
• The Swedish National China Center at the Swedish Institute of International Affairs (UI);
• 29th Annual conference of NISPAcee (Network of Institutes of Public Administration in Central and Eastern Europe);
• PAT-Net (Public Administration Theory Network conference);
• Kolleg Kalter Krieg, Berlin;
• The seminar series on Authoritarian Politics and International Relations (APIR) at the Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB).
Men sedan arkiven öppnats för forskning har bilden blivit en annan. Kommunistländer så som det forna Östtyskland (DDR) hade ett omfattande och institutionaliserat administrativt system för att kontrollera utlandskontakter. Detta så kallade resekadersystem screenade resenärer för regimlojalitet. Men systemet hade också ytterligare uppgifter. De utvalda resenärerna informerades om hur de skulle resonera och argumentera i olika sociala och politiska frågor, för att försöka påverka människorna de träffade i väst. Vidare instruerades de att rapportera om sina internationella kollegor, med fokus på vem som var en "vän" eller "fiende" till DDR och andra kommunistiska regimer. Denna information låg sedan till grund för fortsatta insatser för påverkan mot individer och institutioner.
Att resekadersystemet existerade är väldokumenterat och oomtvistat inom tyskspråkig historisk forskning. Men denna kunskap har ännu inte fått genomslag inom den bredare forskningen, varken inom statsvetenskaplig teoribildning om internationella relationer eller inom förvaltningsforskning – där icke-demokratiska länders förvaltning generellt förblivit relativt outforskad.
Resekadersystemet hade flera funktioner. Den aspekt som i någon mån fått uppmärksamhet inom engelskspråkiga studier är dess betydelse för industri- och teknologispionage. En annan viktig funktion var att förhindra så kallad ”brain drain”. Man ville undvika att viktiga yrkespersoner hoppade av medan de var på resa i Väst.
Projektet fokuserar dock på en tredje funktion, nämligen hur systemet formade de verklighetsbeskrivningar och meningsutbyten som skedde mellan de resande från kommunistländerna och deras motparter i västliga demokratier. Här skedde påverkan i tre steg. Dels innebar systemet en rigorös sållning för politisk lojalitet. Bara de allra mest politiskt lojala fick resa. I ett andra steg skolades de framtida resenärerna i hur de skulle uppträda. Enligt resekaderregleringarna var varje resande en representant för landets utrikespolitik. I ett tredje steg avkrävdes resenärerna skriftliga och muntliga rapporter, både om sina utländska motparter, sin verksamhet under resan och sina medresenärer. Dessa rapporter låg sedan till grund för huruvida nya resor skulle beviljas.
En populär uppfattning, utan stöd i forskningen, är att resekadersystemet var ytligt – något som yrkespersoner lätt kunde slingra sig igenom och ignorera. Motsatt perspektiv är naturligtvis att de personer som västerländska medborgare träffade var en utvald lojalistisk elit. Projektet argumenterar att på längre sikt –– över det kalla krigets långa decennier ––innebar resekadersystemet en omfattande och djupgående snedvridning av utlandets bild av kommunismen. De personer som tilläts resa var inte representativa för medborgarna under regimen och inte heller fria att utveckla eller uttrycka mer än ytlig kritik av det politiska systemet.
Dessa historiska rön väcker frågor om hur västländer påverkades, under det kalla krigets många decennier. Rönen är även relevanta för att formulera forskningsfrågor om dagens kommunistiska regimer såsom Kina, och dess förmåga att använda resande medborgare som verktyg för utrikespolitiska syften.
En första insikt från projektet är att det östtyska resekadersystemets administrativa grundstruktur fanns på plats redan mycket tidigt – vilket tyder på att det importerades från Sovjetunionen. Redan 1951 blev det brottsligt att lämna DDR och på sent 1950tal fanns ett resekadersystem på plats. På basis av arkivmaterial beskriver projektet systemets framväxt i Östtyskland, från 1950-talet till järnridån revs 1989. I fokus står administrativa regleringar och rutiner. Eftersom dessa var hemligstämplade har de inte kunnat kartläggas förrän arkiven öppnats. Inte heller resande själva fick veta hur processen var designad.
En andra insikt från projektet är att resekadersystemet inte hade varit möjligt att implementera utan den större administrativa kontexten, alltså den kommunistiska statens säregna struktur. Resekadersystemet måste förstås i sitt sammanhang. En överraskning under projektets gång var hur litet kunskap som finns om den kommunistiska statens grundläggande struktur, och hur svag spridning de sällsynta studier haft som dokumenterat denna. En viktig del av projektet blev därför att sammanfatta tidigare forskning om olika länder för att beskriva de typiska grunddragen i kommunistiska staters administrative struktur från ett jämförande förvaltningsperspektiv, som inkluderade både det historiska Sovjetunionen och moderna Kina.
En tredje insikt handlar om informationshanteringen, alltså statens informationskapacitet. Hur kunde den kommunistiska staten hålla ordning på all information om vilka medborgare som var lojala nog att kunna betros med utlandsresor? Detta fokus blev ett tredje tema för analysen, där decentralisering är en viktig del av svaret.
En fjärde insikt handlar om styrbarheten. Givet att den kommunistiska statens målsättning var att varje resande medborgare skulle tjäna den statliga utrikespolitiken, hur gick styrningen till som möjliggjorde detta? Igen är den kommunistiska statens grundstruktur viktig för att kunna svara på frågan. I arkiven finns inga organisationsscheman, men projektet har sammanställt sådana utifrån pusselbitar och ledtrådar både inom tidigare (främst tyskspråkig) forskning och utifrån primärmaterial från arkiven.
En utkomst av projektet var också nya forskningskontakter. Den planerade vistelsen vid the Davis Center for Russian and Eurasian Studies vid Harvard University fick skjutas upp på grund av pandemin, men ägde rum vårterminen 2024. Kontakterna som uppstod tack vare denna gästforskarvistelse innebar bland annat att sinologer kommenterade projektets beskrivning av den kommunistiska statens grunddrag, vilket var till stor hjälp. Seminariepresentationer vid the Davis Center gav viktig bekräftelse på att projektets organigram över den östtyska statens organisation ger ny och unik kunskap. Tysk forskning har ritat upp delar av detta organisationsschema, och olika (främst tyskspråkiga) historiska forskningsarbeten har i text tagit fram avgörande insikter, men det samlade organisationsschema som projektet ritat är nytt, och hämtar kunskap även från primärmaterial.
Den viktigaste forskningsfrågan som uppkommer ur projektet är naturligtvis till vilken grad resekontroller i andra kommunistländer liknar det östtyska systemet. Här finns forskning från till exempel det forna Tjeckoslovakien och Polen (på polska och tjeckiska) som tyder på att systemen hade en liknande grundstruktur. Om detta stämmer stärker det projektets tes, att resekadersystemet var del av en administrativ grundmodell som exporterades från Sovjetunionen över världen. Här finns mycket forskning kvar att bedriva.
Presentationer av projektets resultat har gjorts i följande fora (i tidsordning från senaste till första):
• The Davis Center for Russian and Eurasian Studies at Harvard University;
• The Public Administration research group at the Department of Political Science, Lund University;
• The Midwest Political Science Association yearly conference;
• Pod-cast “Clubhouse: Law & Governance series” co-sponsored by the University of Pennsylvania https://www.clubhouse.com/room/PQROwRAv;
• The doctoral Kruzhok workshop at the Davis Center for Russian and Eurasian Studies at Harvard University ;
• The Russia and the Caucasus Regional Research Seminar at Malmö University;
• Master program in public administration (Verwaltungswissenschaft) at the University of Potsdam Germany;
• The Swedish National China Center at the Swedish Institute of International Affairs (UI);
• 29th Annual conference of NISPAcee (Network of Institutes of Public Administration in Central and Eastern Europe);
• PAT-Net (Public Administration Theory Network conference);
• Kolleg Kalter Krieg, Berlin;
• The seminar series on Authoritarian Politics and International Relations (APIR) at the Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB).