Expertmyndigheters betydelse för demokratisk deliberation: att balansera mellan behovet av expertis och värdet av politisk jämlikhet
Experters roll i demokratiskt beslutfattande diskuteras med allt starkare emfas. Vissa hävdar att respekten för expertkunskap och experters legitimitet minskat väsentligt. Andra menar tvärtom att politiska värden allt oftare får stå tillbaka för vad som framställs som fakta och att detta istället stärkt experternas roll. Båda tendenserna innebär utmaningar för demokratin och kan leda till att populister eller anti-demokratiska teknokrater begränsar kunskapsbaserad offentlig deliberation. Expertmyndigheter med uppgift att kommunicera expertkunskaper spelar en särskilt viktig roll för hur behovet av expertis och värdet av politisk jämlikhet kan balanseras. Baserat på dessa myndigheters rykte som kunskapsproducenter kan de bidra positivt till en väl fungerande deliberation, men de kan också under vissa omständigheter hämma demokratiska diskussioner genom att starkt begränsa vilka policyalternativ som uppfattas som relevanta. Det här projektet undersöker hur expertmyndigheter upprätthåller sitt rykte som experter och hur deras verksamhet påverkar offentliga politiska diskussioner. Projektet använder sig av en kombination av olika koordinerade metoder såsom fallstudier, enkäter och experiment. Genom att utnyttja överlappande litteratur om politiskt psykologi och opinionsbildning, expertis och demokrati, deliberativ teori samt litteratur om myndigheters ryktesbyggande, ska expertmyndigheter inom framför allt hälsa och miljö studeras i Sverige och i Australien.
Slutredovisning
Bakgrund
I en fungerande demokrati krävs arenor och procedurer där berörda personer kan utbyta argument för och emot politiska beslut. Utan sådana utbyten av argument, där motiveringar grundade på relevant information vägs emot varandra, blir demokratiskt beslutsfattande en chimär; ett spel för galleriet långt ifrån det folkstyre som utgör grundtanken för demokratiska system. Just denna kärnfunktion tycks emellertid förnärvarande vara utmanad av andra samhälleliga krafter. Hänvisningar till felaktig eller starkt ensidig information, i kombination med en polarisering som drivs av en ovilja att försöka förstå andras synpunkter, riskerar att underminera förutsättningarna för sådana samtal. Det här projektet har studerat mekanismer som reglerar förhållandet mellan kunskap och politik för att bättre kunna förstå vilka förutsättningar som krävs för att för att experter, politiker och medborgare ska gemensamt kunna bidra till beslut i ett fungerande demokratiskt system.
Syfte och frågeställning
Projektets huvudfrågeställning har varit ”hur expertmyndigheter bidrar till informerad deliberation mellan medborgare”. Dessa myndigheter har till uppgift att kommunicera vetenskapligt grundade expertkunskaper inom särskilda områden såsom ekonomi eller folkhälsa. En utgångspunkt för projektet har därför varit att dessa centrala aktörer under vissa förutsättningar bör kunna spela en viktig roll för hur expertis kan stimulera informerad offentlig deliberation. Beroende av den position de har i det politiska systemet och hur de kommunicerar sin expertkunskap, kan de tänkas bidra positivt till en väl fungerande deliberation, men de kan också under vissa omständigheter hämma demokratiska diskussioner genom att starkt begränsa vilka policyalternativ som uppfattas som relevanta. Projektet har således syftat till att öka kunskapen om vilka omständigheter som gör att expertmyndigheter på olika sätt bidrar till informerad deliberation om viktiga politiska beslut.
Projektets genomförande
I enlighet med projektplanen har forskningsfrågan studerats genom en kombination av metoder och källmaterial, såsom mediastudier, surveyexperiment, intervjuer, samt analys av offentliga dokument. Inom projektet har såväl fallstudier med ett land (Sverige), som jämförande studier med Australien och flera andra länder, genomförts. Resultat har redovisats i - eller är under produktion i - ledande internationella tidskrifter, samt i bokkapitel utgivna av internationella förlag. Projektet har genomförts av tre projektmedlemmar i enlighet med ansökan. Projektledaren är verksam i Sverige, medan de två andra forskarna är verksamma i Australien. Projektet bedrevs till stor del under Covid19-restriktioner som var omfattande inte minst i Australien, vilket påverkat förutsättningarna för att bedriva planerade undersökningar och har även påverkat projektets innehållsliga inriktning. Framför allt har folkhälsofrågor hamnat mer i fokus än vad som ursprungligen var planen. Trots detta har projektet hållit fast vid huvudfrågeställningen och bidragit till den överlappande litteratur som ansökan tog sin utgångspunkt i, framför allt forskning om politisk psykologi, opinionsbildning, vetenskapskommunikation, förvaltningsmyndigheter och deliberativ demokrati.
Resultat
Svaret på forskningsfrågan om hur expertmyndigheter bidrar till informerad deliberation mellan medborgare kan sammanfattas i tre huvudresultat. De viktigaste omständigheterna som påverkar expertmyndigheters roll i ett deliberativt system utgörs nämligen av:
a) Strukturen på det nätverk som bidrar med expertkunskap
b) mekanismer som aktiveras vid en kris
c) hur vetenskapskommunikationen inramas
Expertnätverkens struktur
En jämförande studie mellan Kanada, Sverige, Belgien och Schweiz (i ett samarbete med medlemmar av projektets internationella rådgivande grupp), utvecklar ett nytt sätt att studera strukturen på de nätverk av aktörer som kommunicerar expertkunskap till politiker och till allmänheten. Det empiriska resultatet demonstrerar att expertnätverkens struktur, dess densitet, graden av centralisering och centrala aktörers roll i dessa nätverk skiljde sig radikalt åt när det gällde hanteringen av Covid-19. Schweiz och Belgiens öppna, decentraliserade nätverk av experter, med olika typer av aktörer i tillfälligt organiserade ad-hoc institutioner, tycks ha gynnat flödet av idéer och underlättat strategiska förändringar i folkhälsopolitiken. Experterna i Kanada (Quebec) och Sverige drog olika slutsatser av likartad information, vilket vi visar i ett särskilt bokkapitel. Samtidigt hade de rådgivande expertnätverkens struktur vissa likheter, men skiljde sig tydligt från nätverken i Schweiz och Belgien. De stabila, tämligen begränsade och stängda nätverken, starkt koncentrerade runt en konstitutionellt reglerad aktör (en myndighet eller ett departement), neutraliserade eller åtminstone begränsade spridningen av interna oenigheter och möjliggjorde att denna aktörs synpunkter diskuterades offentligt i mycket liten utsträckning. En sådan position i nätverket förstärks om den centrala aktören befinner sig i en kontext som i den svenska. I Sverige ifrågasätts expertmyndigheter i mycket liten utsträckning och dess starka rykte baseras i stor utsträckning på föreställningar av deras höga tekniska kompetens. Förutsättningarna för en expertmyndighet att påverka eller rent av styra deliberationen inom ett område bestäms således i stor utsträckning av deras position och rykte i nationella nätverk av rådgivande experter.
Mekanismer som aktiveras vid kriser
I en bok om den politiska diskursen under Covid-19 i tretton olika länder visar vi hur ett sammanhållet nationellt medianarrativ underbyggde den mycket uppmärksammade svenska Covid-strategin. Detta narrativ, fokuserat på vetenskaplighet i kombination med medborgares rationella omdömen, lanserades och understödes huvudsakligen av Folkhälsomyndigheten. Det kan tyckas märkligt att denna kontroversiella strategi ifrågasattes i relativt liten utsträckning. Men i två studier av media-rapporteringen under Covid-19 visar vi hur omständigheterna vid en kris kan gynna mekanismer som motverkar pluralism och istället gynnar en monotonisering (likriktning) av den offentliga deliberationen. Trots att Danmark och Sverige förordade helt olika strategier och att media dominerades av helt olika aktörer (politiker respektive experter) kunde en monotonisering av medierapporteringen identifieras i båda länderna. Såväl i Danmark som i Sverige framfördes homogena argument som gav stöd till den strategi respektive regering hade valt. I media återgavs de argumenten, medan tänkbara alternativa strategier, som grannlandet hade valt, marginaliserades. I situationer av kris kan en sådan enhetlig kommunikation från myndigheter ha många fördelar. Samtidigt kan de mekanismer som aktiveras vid kris bidra till begränsad deliberation med risk för försämrad beslutskvalitet och - i förlängningen - minskad demokratisk legitimitet.
Inramning av vetenskapskommunikation
Det är i stor utsträckning okänt om och på vilket sätt inramning av vetenskapsgrundad kommunikation påverkar förutsättningarna för demokratisk deliberation. Inom deliberativ teori har man länge utgått ifrån att deliberation stimuleras när osäkerheter och eventuella oenigheter inom forskarkåren erkänns och där kommunikatörerna intar en mer inbjudande, snarare än övertalande, attityd. Detta är emellertid inte alls säkert, vilket vi visar i en studie där vi jämför hur invånare i Sverige respektive Australien reagerar på olika typer av vetenskapsgrundad kommunikation om genteknik. Hälften av svarpersonerna fick ta del av information som var utformad som om det vetenskapliga läget var tämligen säkert och fick veta att en expertmyndighet ville informera om läget. Den andra halvan av urvalet fick istället ta del av en mer deliberativt inramad information där det öppnades för viss osäkerhet under pågående forskning, och där myndigheten istället inbjöd till att diskutera nyttan av genteknik. I Australien gav denna variation ingen skillnad, medan personer i det svenska urvalet stimulerades till att delta i deliberation när de fick ta del av den mer övertalande informationen. Vår tolkning är att när vetenskapsläget inramas som mer säker och övertalande väcker det i vissa kontexter engagemang att antingen förmedla detta till andra eller till att ifrågasätta påståendena. Det krävs emellertid mer forskning för att utröna vilken effekt olika typer av inramningar av vetenskapligt grundad kommunikation kan ha på viljan att deliberera inom ett visst område. Mycket preliminära analyser från ett deliberativt event om klimat och miljö i Sverige som vi ännu studerar effekterna av, pekar emellertid i samma riktning. Det tycks således som om kommunikation av det vetenskapliga läget som framhåller osäkerheter eller oenigheter bland forskare inte med självklarhet har den positiva inverkan på förutsättningar för deliberation som man tidigare trott. Eller åtminstone att effekterna kan skilja sig åt beroende på den kontext som informationen presenteras i.
Spridning av resultat och samverkan
Resultaten är öppet tillgängliga och utformade för en bred allmänhet av samhällsvetenskapligt intresserade personer. Samverkan har skett med ett ”Medborgarråd om klimatet”, där ett representativt urval av personer formulerade konkreta förslag, som presenterades för svenska parlamentariker.
Nya forskningsfrågor
Resultaten genererar nya frågor. Empirisk forskning bör undersöka hur öppna respektive centraliserade expertnätverk leder till informerade beslut. När medierapportering monotoniseras, väcks normativa frågor om detta bör motverkas, och empiriska frågor om vad som är effektivt. Om vetenskapskommunikation inramad som ”pågående kunskapssökande” leder till mindre engagemang, finns ett dilemma mellan grundläggande vetenskapssyn och förutsättningar för demokratisk deliberation. Det pekar ut nya utmaningar för en väl fungerande demokrati baserad medborgares utbyte av argument för och emot politiska beslut.
I en fungerande demokrati krävs arenor och procedurer där berörda personer kan utbyta argument för och emot politiska beslut. Utan sådana utbyten av argument, där motiveringar grundade på relevant information vägs emot varandra, blir demokratiskt beslutsfattande en chimär; ett spel för galleriet långt ifrån det folkstyre som utgör grundtanken för demokratiska system. Just denna kärnfunktion tycks emellertid förnärvarande vara utmanad av andra samhälleliga krafter. Hänvisningar till felaktig eller starkt ensidig information, i kombination med en polarisering som drivs av en ovilja att försöka förstå andras synpunkter, riskerar att underminera förutsättningarna för sådana samtal. Det här projektet har studerat mekanismer som reglerar förhållandet mellan kunskap och politik för att bättre kunna förstå vilka förutsättningar som krävs för att för att experter, politiker och medborgare ska gemensamt kunna bidra till beslut i ett fungerande demokratiskt system.
Syfte och frågeställning
Projektets huvudfrågeställning har varit ”hur expertmyndigheter bidrar till informerad deliberation mellan medborgare”. Dessa myndigheter har till uppgift att kommunicera vetenskapligt grundade expertkunskaper inom särskilda områden såsom ekonomi eller folkhälsa. En utgångspunkt för projektet har därför varit att dessa centrala aktörer under vissa förutsättningar bör kunna spela en viktig roll för hur expertis kan stimulera informerad offentlig deliberation. Beroende av den position de har i det politiska systemet och hur de kommunicerar sin expertkunskap, kan de tänkas bidra positivt till en väl fungerande deliberation, men de kan också under vissa omständigheter hämma demokratiska diskussioner genom att starkt begränsa vilka policyalternativ som uppfattas som relevanta. Projektet har således syftat till att öka kunskapen om vilka omständigheter som gör att expertmyndigheter på olika sätt bidrar till informerad deliberation om viktiga politiska beslut.
Projektets genomförande
I enlighet med projektplanen har forskningsfrågan studerats genom en kombination av metoder och källmaterial, såsom mediastudier, surveyexperiment, intervjuer, samt analys av offentliga dokument. Inom projektet har såväl fallstudier med ett land (Sverige), som jämförande studier med Australien och flera andra länder, genomförts. Resultat har redovisats i - eller är under produktion i - ledande internationella tidskrifter, samt i bokkapitel utgivna av internationella förlag. Projektet har genomförts av tre projektmedlemmar i enlighet med ansökan. Projektledaren är verksam i Sverige, medan de två andra forskarna är verksamma i Australien. Projektet bedrevs till stor del under Covid19-restriktioner som var omfattande inte minst i Australien, vilket påverkat förutsättningarna för att bedriva planerade undersökningar och har även påverkat projektets innehållsliga inriktning. Framför allt har folkhälsofrågor hamnat mer i fokus än vad som ursprungligen var planen. Trots detta har projektet hållit fast vid huvudfrågeställningen och bidragit till den överlappande litteratur som ansökan tog sin utgångspunkt i, framför allt forskning om politisk psykologi, opinionsbildning, vetenskapskommunikation, förvaltningsmyndigheter och deliberativ demokrati.
Resultat
Svaret på forskningsfrågan om hur expertmyndigheter bidrar till informerad deliberation mellan medborgare kan sammanfattas i tre huvudresultat. De viktigaste omständigheterna som påverkar expertmyndigheters roll i ett deliberativt system utgörs nämligen av:
a) Strukturen på det nätverk som bidrar med expertkunskap
b) mekanismer som aktiveras vid en kris
c) hur vetenskapskommunikationen inramas
Expertnätverkens struktur
En jämförande studie mellan Kanada, Sverige, Belgien och Schweiz (i ett samarbete med medlemmar av projektets internationella rådgivande grupp), utvecklar ett nytt sätt att studera strukturen på de nätverk av aktörer som kommunicerar expertkunskap till politiker och till allmänheten. Det empiriska resultatet demonstrerar att expertnätverkens struktur, dess densitet, graden av centralisering och centrala aktörers roll i dessa nätverk skiljde sig radikalt åt när det gällde hanteringen av Covid-19. Schweiz och Belgiens öppna, decentraliserade nätverk av experter, med olika typer av aktörer i tillfälligt organiserade ad-hoc institutioner, tycks ha gynnat flödet av idéer och underlättat strategiska förändringar i folkhälsopolitiken. Experterna i Kanada (Quebec) och Sverige drog olika slutsatser av likartad information, vilket vi visar i ett särskilt bokkapitel. Samtidigt hade de rådgivande expertnätverkens struktur vissa likheter, men skiljde sig tydligt från nätverken i Schweiz och Belgien. De stabila, tämligen begränsade och stängda nätverken, starkt koncentrerade runt en konstitutionellt reglerad aktör (en myndighet eller ett departement), neutraliserade eller åtminstone begränsade spridningen av interna oenigheter och möjliggjorde att denna aktörs synpunkter diskuterades offentligt i mycket liten utsträckning. En sådan position i nätverket förstärks om den centrala aktören befinner sig i en kontext som i den svenska. I Sverige ifrågasätts expertmyndigheter i mycket liten utsträckning och dess starka rykte baseras i stor utsträckning på föreställningar av deras höga tekniska kompetens. Förutsättningarna för en expertmyndighet att påverka eller rent av styra deliberationen inom ett område bestäms således i stor utsträckning av deras position och rykte i nationella nätverk av rådgivande experter.
Mekanismer som aktiveras vid kriser
I en bok om den politiska diskursen under Covid-19 i tretton olika länder visar vi hur ett sammanhållet nationellt medianarrativ underbyggde den mycket uppmärksammade svenska Covid-strategin. Detta narrativ, fokuserat på vetenskaplighet i kombination med medborgares rationella omdömen, lanserades och understödes huvudsakligen av Folkhälsomyndigheten. Det kan tyckas märkligt att denna kontroversiella strategi ifrågasattes i relativt liten utsträckning. Men i två studier av media-rapporteringen under Covid-19 visar vi hur omständigheterna vid en kris kan gynna mekanismer som motverkar pluralism och istället gynnar en monotonisering (likriktning) av den offentliga deliberationen. Trots att Danmark och Sverige förordade helt olika strategier och att media dominerades av helt olika aktörer (politiker respektive experter) kunde en monotonisering av medierapporteringen identifieras i båda länderna. Såväl i Danmark som i Sverige framfördes homogena argument som gav stöd till den strategi respektive regering hade valt. I media återgavs de argumenten, medan tänkbara alternativa strategier, som grannlandet hade valt, marginaliserades. I situationer av kris kan en sådan enhetlig kommunikation från myndigheter ha många fördelar. Samtidigt kan de mekanismer som aktiveras vid kris bidra till begränsad deliberation med risk för försämrad beslutskvalitet och - i förlängningen - minskad demokratisk legitimitet.
Inramning av vetenskapskommunikation
Det är i stor utsträckning okänt om och på vilket sätt inramning av vetenskapsgrundad kommunikation påverkar förutsättningarna för demokratisk deliberation. Inom deliberativ teori har man länge utgått ifrån att deliberation stimuleras när osäkerheter och eventuella oenigheter inom forskarkåren erkänns och där kommunikatörerna intar en mer inbjudande, snarare än övertalande, attityd. Detta är emellertid inte alls säkert, vilket vi visar i en studie där vi jämför hur invånare i Sverige respektive Australien reagerar på olika typer av vetenskapsgrundad kommunikation om genteknik. Hälften av svarpersonerna fick ta del av information som var utformad som om det vetenskapliga läget var tämligen säkert och fick veta att en expertmyndighet ville informera om läget. Den andra halvan av urvalet fick istället ta del av en mer deliberativt inramad information där det öppnades för viss osäkerhet under pågående forskning, och där myndigheten istället inbjöd till att diskutera nyttan av genteknik. I Australien gav denna variation ingen skillnad, medan personer i det svenska urvalet stimulerades till att delta i deliberation när de fick ta del av den mer övertalande informationen. Vår tolkning är att när vetenskapsläget inramas som mer säker och övertalande väcker det i vissa kontexter engagemang att antingen förmedla detta till andra eller till att ifrågasätta påståendena. Det krävs emellertid mer forskning för att utröna vilken effekt olika typer av inramningar av vetenskapligt grundad kommunikation kan ha på viljan att deliberera inom ett visst område. Mycket preliminära analyser från ett deliberativt event om klimat och miljö i Sverige som vi ännu studerar effekterna av, pekar emellertid i samma riktning. Det tycks således som om kommunikation av det vetenskapliga läget som framhåller osäkerheter eller oenigheter bland forskare inte med självklarhet har den positiva inverkan på förutsättningar för deliberation som man tidigare trott. Eller åtminstone att effekterna kan skilja sig åt beroende på den kontext som informationen presenteras i.
Spridning av resultat och samverkan
Resultaten är öppet tillgängliga och utformade för en bred allmänhet av samhällsvetenskapligt intresserade personer. Samverkan har skett med ett ”Medborgarråd om klimatet”, där ett representativt urval av personer formulerade konkreta förslag, som presenterades för svenska parlamentariker.
Nya forskningsfrågor
Resultaten genererar nya frågor. Empirisk forskning bör undersöka hur öppna respektive centraliserade expertnätverk leder till informerade beslut. När medierapportering monotoniseras, väcks normativa frågor om detta bör motverkas, och empiriska frågor om vad som är effektivt. Om vetenskapskommunikation inramad som ”pågående kunskapssökande” leder till mindre engagemang, finns ett dilemma mellan grundläggande vetenskapssyn och förutsättningar för demokratisk deliberation. Det pekar ut nya utmaningar för en väl fungerande demokrati baserad medborgares utbyte av argument för och emot politiska beslut.