Nils Brunsson, Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet

Forskningsprogrammet "Den nya regleringen" har haft som syfte att empiriskt undersöka samt på grundval därav utveckla teori för hur olika former av regelsättande utvecklas och påverkar varandra, inte minst för hur regler i form av standarder, kontrakt och metaorganisationer formas i avsaknad av eller i konkurrens med organisatoriska direktiv och gemensamma normer.

Programmet påbörjades 2001. Omkring 15 forskare har varit engagerade i programmet, de flesta medarbetare vid Score. Discipliner som varit företrädda är företagsekonomi, sociologi, statsvetenskap, historia och juridiska ämnen samt socialantropologi.

Forskningsprogrammet har syftat till att utveckla teori inom främst tre områden, nämligen organisatoriska former för reglering, interaktion mellan reglerare samt reglering och kunskap. De flesta av de empiriska projekten täcker åtminstone två av dessa områden. De empiriska studierna har koncentrerats till ett antal empiriska fält: reglering av miljö, arbetsmarknad samt läkemedel. Vad beträffar reglering av miljö har vi bl a studerat jordbrukets miljöreglering, skogscertifiering samt regelsättande för fiske. När det gäller området arbetsmarknad har vi bl a studerat regelsättande inom ILO, olika aspekter av EUs och OECDs regelsättande inom arbetsmarknadsområdet, Corporate Social Responsibility (CSR) samt managementkonsultområdet. Inom läkemedelsområdet har vi främst studerat EUs regelsättande samt olika metoder att reglera läkares förskrivning av läkemedel.

Nedan kommer vi att redovisa en sammanfattning av våra viktigaste generella resultat och slutsatser. Vi kommer att redovisa resultaten under tre rubriker: mer regler, fler parter samt interaktion mellan reglerare. Först kommer vi dock att specificera vad vi avser med regler och säga något om skillnaden mellan regler innanför och utanför organisationer.

Regler innanför och utanför organisationer

En regel är med vår definition en utsaga om hur vissa slags personer eller organisationer ska handla i vissa slags situationer. Det är alltid någon som formulerar en regel: regler har en källa och ett ursprung. Regler bygger på något slags beslut. Regler utformas i stort sett alltid skriftligt. Det hindrar förstås inte att vissa regler har ett vagt innehåll medan andra är tydliga. Regler kan innehålla såväl uppmaningar som förbud att göra vissa saker. På vilket sätt en regel förmedlas till andra aktörer är en öppen fråga, men för att ha någon effekt måste den åtminstone delges dem som förväntas följa regeln liksom dem som ska kontrollera om regeln följs och eventuellt utfärda sanktioner. Regler måste därmed i någon mån vara offentliga och fler än de berörda får vanligen reda på dem. Vi kan också tillägga att regler normalt är tänkta att ha en viss beständighet, de kan inte ändras hela tiden.

Med en sådan definition kommer regler att skilja sig från sociala normer. Sådana normer styr också hur människor handlar i olika situationer, men normer behöver inte ha en tydlig källa eller vara skriftligt formulerade. Även om det finns likheter mellan regler och normer så skiljer de sig från varandra på avgörande punkter: hur de uppstår, hur de sprids och kommuniceras, hur de förändras. Vi kan alltså inte förklara uppkomsten av regler på samma sätt som uppkomsten av normer. Vi ser regel som ett överordnat begrepp som kan täcka in en stor mängd fenomen som i praktiken går under andra beteckningar som lagar, direktiv, standarder, rekommendationer, riktlinjer osv. Regler kan i praktikens värld t o m gå under beteckningen normer, till exempel byggnormer. Även andra fenomen som certifiering och rankning har med regler att göra. Ofta likställs termen reglering med styrning och kontroll av olika flöden och processer i största allmänhet. När vi talar om reglering avser vi dock saker som har med regler att göra; reglering innebär skapande, spridning och uppföljning av regler.

En stor del av litteraturen om reglering utgår från föreställningen att det är en stat som skall sätta reglerna eller möjligen och i vissa fall kan delegera till andra att göra det, och att syftet är att påverka andras handlande. Det menar vi är en naturlig utgångspunkt eftersom regler och organisation traditionellt har varit nära förknippade och stater är ett slags organisationer. Däremot menar vi att det är en onödig och förvirrande begränsning att bara förknippa just denna form av organisation med regler. Regler är viktiga i alla slags organisationer, vare sig de är företag, föreningar eller stater och den mest omfattande diskussionen om regler kan just återfinnas i samband med diskussioner om organisation.

Det är dock slående att alltfler regler skapas utanför organisationer, dvs av andra än organisationsledningar eller av organisationsledningar som har ambitionen att styra andra än den egna organisationens medlemmar med sina regler. Kunskaper om sådana regler, deras drivkrafter och effekter är mer begränsade, liksom deras relation till traditionella regler inom organisationer.

När regelsättare arbetar utanför organisationer saknar de tillgång till den hierarkiska auktoritet som organisationsledningar har. Det innebär att de inte har auktoritet att tvinga någon att följa reglerna. De kan inte sätta upp direktiv utan enbart regler som i princip är frivilliga att följa, regler som vi skall kalla standarder; sådana regelsättare kan därför kallas standardiserare. Trots sin avsaknad av hierarkisk auktoritet får standardiserare ofta genomslag för sina regler - många följer dem.

Standardiserare har inte heller utan vidare tillgång till någon struktur eller konstitution. Utanför organisationer saknas det direktiv för vem som får sätta regler och också för hur det går till. Det kan ibland finnas standarder, men ofta finns inga regler alls. När det inte finns någon konstitution betyder det att standardiserare inte är garanterade någon roll; de saknar en viktig källa till legitimitet. Dessutom blir de lätt flyktigare: om en standardiserare försvinner ersätts den inte automatiskt av någon annan. Standardiserare som vill ha en säkrare position kan förväntas söka bli en del av en större organisations struktur; en variant är att försöka få en roll tilldelad av stater eller av ännu större organisationer. EU har t ex tilldelat europeiska standardiseringsorganisationer en roll i EUs regelsättande.

För standardiserare är det också betydligt svårare att skapa monopol för sina regler än det är för organisationsledningar. Konkurrens med regler från andra standardiserare eller hot om sådan konkurrens är ett vanligt fenomen. För att få genomslag för sina regler måste standardiserare hantera sådan konkurrens. Strategierna härför kan vara många alltifrån försök till dominans till samarbete med konkurrenter.

Standardiserare kan också ha svårt att få information om vilka som följer deras regler. Vanligtvis har de också små möjligheter att utfärda sanktioner. De måste i högre utsträckning än organisationsledningar bygga på frivilllighet och efterfrågan på deras regler. Många standardiserare försöker attrahera regelföljare genom certifieringssystem, där regelföljarna efterfrågar kontroll av regelföljandet och positiva sanktioner i form av intyg från regelsättarna eller andra. Det är viktigt att förstå när sådana certifieringsstrategier är möjliga och vilket inflytande olika parter får i sådana processer.

Ett mer radikalt sätt för standardiserare att få kraft bakom sina regler är att försöka knyta sig till formella organisationer med direktivrätt. Det är bakgrunden till lobbying - försök att påverka de direktiv organisationsledningar sätter upp. Standardiserare och andra utomstående som vill reglera organisationens medlemmar vill utnyttja ledningens direktivrätt - om ledningen kan övertygas om att utforma direktiv med lämpligt innehåll kan många tvingas att följa de regler den utomstående tycker om. Ju fler medlemmar organisationen har desto fler måste följa reglerna. Stater och stora företag är exempel på organisationer som är utsatta för mycket lobbying av detta slag.

Ett annat sätt att utnyttja den formella organisationens fördelar när det gäller reglering är att bilda en organisation där de tilltänkta regelföljarna är medlemmar. När organisationsledningar vill kunna sätta direktiv också för andra än sina egna medlemmar kan de bilda metaorganisationer, dvs organisationer där andra organisationer är medlemmar . Exempel på metaorganisationer med företag som medlemmar är branschförbund och med stater som medlemmar organisationer som EU eller FN. Metaorganisationer kan som alla andra organisationer sätta direktiv för alla sina medlemmar, informera sig om regelföljande, utfärda sanktioner osv, men de har ofta i praktiken större svårigheter än de flesta andra organisationer att enas om vilka direktiven och sanktionerna skall vara.

Reglers effekter och syften

Regelsättare som inte har tillgång till organisatorisk-hierarkisk auktoritet har mindre möjligheter att verkligen få någon att följa reglerna. Ett sätt att påverka med hjälp av standarder är att sätta upp regler som man tror eller hävdar är i regelföljarens intresse: sådana regler är ett slags råd. Vare sig påverkan sker med styrning eller rådgivning är regelns innehåll väsentligt för regelsättare eller regelföljare eller för båda.

När man emellertid studerar regler utanför organisationer blir det tydligare att regler också kan ha andra effekter än påverkan och dessa effekter kan åberopas av både regelsättare och regelföljare som argument för och syften med regler. Regler kan också ha betydelse för möjligheterna att uppnå interaktion och samverkan. I organisationer tas denna effekt och detta syfte ofta för givna; utanför organisationer används samordning oftare som explicit argument för regler. Genom att man kan lita på att motparten följer vissa regler så kan man anpassa sig till det så att interaktionen underlättas. I en renodlad situation där man bara är intresserad av att möjliggöra interaktion spelar innehållet i regeln ingen roll; för de flesta spelar det nog ingen roll vilken sida av vägen regeln säger att man skall köra på, det viktigaste är att regeln finns och att den följs.

En tredje effekt av regler som blir tydlig vid mycket reglering utanför organisationer är att regler kan påverka och skapa identitet. I reglering inom organisationer föregår identiteten normalt reglerna: först blir man medlem av organisationen, och identiteten som medlem leder sedan till att man måste följa organisationens regler. Organisationsledningen brukar dessutom bestämma enskilda medlemmars specifika roll som gör att de skall följa vissa av ledningens regler. Utanför organisationer kan det vara tvärtom: genom att följa en viss regel får man en viss identitet; regelföljandet föregår och skapar identiteten. Utanför organisationer finns det, som nämnts, ofta konkurrerande regler att välja mellan och man har frihet att uppfylla regler i olika grad. Genom att välja vilka regler man vill följa väljer regelföljaren samtidigt en viss identitet; regelföljaren demonstrerar med sitt regelföljande att den är den sorts aktör som reglerna avser. Exempelvis är ett sätt att visa att man är ett modernt företag att följa regler som är förknippade med föreställningen om ett modernt företag.

Genom sin påverkan på identitet skapar och underlättar regler lätt statusordningar och blir ett sätt att ge legitimitet och status åt vissa aktörer. Genom att ange en regel och mäta hur väl den följs av olika individer eller organisationer så kan man avgöra vilka som lyckats uppfylla regeln eller kanske t o m vem som är bäst på att uppfylla den. Kvalitetsstandarder kan användas för att certifiera företag, dvs ange om de hör till dem som lyckats följa reglerna. Rankning av högskolor innebär att man anger vilka högskolor som bäst uppfyller flest regler för hur rankningsorganet anser att en högskola skall vara uppbyggd och arbeta.

I fallet styrning finns det ingen efterfrågan på regeln från regelföljaren. Regelsättaren vill genom sin regel ändra regelföljarens handlingar på ett sätt som passar regelsättaren eller möjligen någon tredje part, men inte regelföljaren. Reglerna är en del i en slags konflikt mellan regelsättare och regelföljare. Styrning är därför svårt att åstadkomma med hjälp enbart av standarder. De kan behöva kompletteras med andra metoder som kan innefatta utnyttjande av maktresurser, till exempel genom hot om bojkotter, för att försöka tvinga fram ett regelföljande. I fallet rådgivning sätts reglerna i regelföljarnas intresse. Här kan man vänta sig en större efterfrågan på regler från regelföljarnas sida. Det gäller också när regler ökar möjligheterna till interaktion och ger underlag för statusordningar. I vissa fall (som t ex miljömärkning) kan regelsättarna få betalt för sina regler (genom att de certifierar produkter och tillåter att de miljömärks). Efterfrågan är dock inte garanterad - alla vill inte följa välmenta råd, alla är inte intresserade av interaktion eller statusordningar, men det finns ingen principiell konflikt mellan regelsättare och regelföljare.

Mer regler

Inom konventionell regleringsteori diskuteras tendenser till avreglering på en rad områden. Underförstått är att det blir färre regler för aktörer att hålla sig till. Våra studier visar i stället på en avsevärd ökning av olika slags regler. I våra fallstudier visar det sig t o m att avreglering kan leda till många nya regler. När det gällde miljöstandarder för skogen handlade det om en avreglering i början av 1990-talet som snart ledde till en omreglering. Här skulle man kunna tala om att avregleringen skapade ett regleringsutrymme. Tvingande direktiv på ett område gör det inte så meningsfullt att sätta upp frivilliga standarder med samma innehåll. När direktiven tas bort uppstår då ett utrymme för andra regler som i skogsfallet. Ett annat exempel är uppkomsten av en internationell marknad för läkemedel skapade ett utrymme för transnationell reglering på läkemedelsområdet.

I andra fall är begreppet regleringsutrymme inte lika relevant. Det tycks ofta inte behövas särskilt mycket (eller ens något) utrymme för att nya regler ska uppstå. Regler tar inte så mycket plats. Det är vanligt med konkurrerande standarder - att det redan finns en standard på ett område är långtifrån något absolut hinder för att fler skapas. Ofta kan uppsättande av några regler faktiskt stimulera, snarare än hämma, uppkomsten av nya; ett sätt att undvika att följa vissa regler kan vara att hitta på andra regler som man visar att man istället följer.

Tvärtemot vad idén om regleringsutrymme får oss att tro stöder ofta existensen av tidigare regler tillkomsten av nya. När det uppstår nya regler sker det sällan i ett tomrum. Inte ens i fråga om avreglering har alla regler avskaffats. När nya regler tillkommer är de ofta relaterade till gamla regler. Detta har i tidigare studier analyserats i termer av stigberoende och man har talat om regleringsregimer.

Normer kan däremot sägas ockupera ett regleringsutrymme. Bristen på gemensamma normer i många globala system är en viktig faktor bakom det stora behovet av regler där. Det är också svårt att få genomslag för regler som strider mot redan existerande starka normer t ex professionella normer. Att presumtiva regelföljare omfattar ett starkt normsystem är dock inget hinder för alla regler. Inom läkemedelsbranschen där det finns flera professioner med starka normer har vi kunnat konstatera att det ändå pågår ett omfattande regelskapande. En strategi för regelsättare som möter starka normer är att hävda att deras regler bygger på normer som de tänkta regelföljarna redan omfattar, och att reglerna hjälper till att tydliggöra normerna eller visa på de mer detaljerade konsekvenserna av dem. Det kan också finnas konkurrerande professionella normer som gäller olika professioner (t ex mellan läkare och farmaceuter), vilket kan underminera normtryckets styrka. Dessutom är många av de professionella aktörerna också inblandade i sättandet av regler.

För att regler skall uppstå krävs också att någon eller några personer eller organisationer har förmåga att utforma regler. Det har emellertid visat sig att det sällan krävs särskilt mycket resurser för att utforma regler och det är ett skäl till att det uppstår många regler. Dessutom är standarder oftast lättare attt komma överens om än direktiv, eftersom direktiv verkar vara viktigare, mer styrande och ger regelsättarna mer ansvar. Många intresseorganisationer har dessutom relativt lätt att internt komma överens om regler eftersom medlemmarna delar ett antal grundläggande värderingar.

För att förklara varför det uppstår fler regler räcker det emellertid inte med att peka på att regler inte kräver så mycket utrymme eller resurser eller på att regler tenderar att föda regler. För att regler skall skapas måste det finnas någon slags efterfrågan på regler: det måste finnas några som vill ställa upp reglerna , några som vill att de följs och några som är beredda att själva följa dem. Att någon sådan efterfrågan inte självklart föreligger är vår studie om konsultbranschen ett tydligt exempel på. Där framgår med emfas med vilken avsmak de flesta
konsulter ser på regler.

Efterfrågan på regler

Vi ska nedan diskutera och redogöra för ett antal skäl som personer och organisationer kan ha till att känna behov av mer regler och därmed efterfråga regler såväl för sig själva som för andra. Vi följer den uppdelning av motiv för regler som vi diskuterat ovan: påverkan, interaktion och status.

För det första finns det många som vill skapa regler för att påverka andra. Det kan kanske vara lättare att förstå utifrån en negativ syn på regler. Det finns människor som vill styra andra, men underförstått vill de inte ha regler som gäller för dem själva. Här handlar det oftast om externa effekter, att andras handlingar påverkar en själv eller andra man värnar om, och att de därför behöver regleras. Inte sällan är det frågan om olika slags risker som andras handlande ger upphov till. Tydligast blir det när det handlar om sådant som hälsa och miljö, vilket det i stort gör i alla våra fallstudier. Men det kan också till exempel handla om finansiella risker. En anledning till den relativa frånvaron av regler i konsultfallet är att riskerna för utomstående inte är så stora eller påtagliga.

Efterfrågan på regler kan alltså förväntas öka ju fler av andras handlingar vi påverkas av. Ett större beroende av handlingar långt borta är något som enligt många utmärker den moderna världen. Medvetenheten härom bör skapa en större efterfrågan på regler. Fler risker eller högre riskmedvetenhet leder till mer reglering. Efterfrågan på regler för påverkan bygger ofta på att andra skall följa reglerna, inte man själv. I andra fall efterfrågas regler även för det egna beteendet. Det är fallet när syftet med reglerna i första hand är att underlätta interaktion. Hit hör t ex många trafikregler eller regler för lagsporter men också många regler för handel liksom många standarder för produkter. Reglerna kan gälla tillfällen för interaktion, platser, tider etc eller medlen för interaktion som redskap mått eller vikter.

Tanken eller insikten om att en mer komplicerad och återkommande interaktion kräver regler gör också att en vanlig förklaring till reglering, nämligen att den sker som en effekt av marknadsmisslyckanden blir mindre trovärdig. Snarare skulle vi vilja hävda att varje form av marknad kräver en ganska omfattande uppsättning regler för att fungera något så när. Regler krävs för att marknader ska lyckas. I våra fallstudier är detta tydligast ifråga om läkemedelsproduktion. Att det uppstår mer regler för interaktion hänger samman med att mer interaktion sker över nationsgränser och därför kräver nya former av samordning . För att möjliggöra en ökad internationell handel av läkemedel krävs ett stort antal regler och flera nya regleringsorganisationer har bildats.

Ett ytterligare skäl att efterfråga regler är deras effekt på identitet och deras roll för differentiering och klassificering. Genom regler kan bl a personer och organisationer uppnå en viss status som den som följer regeln eller följer regeln särskilt bra. Inom idrotten finns det regler som avgör vem som är bäst. Regler för status kan efterfrågas av sådana som inte själva följer reglerna - för den miljöintresserade konsumenten eller inköparen av trävaror kan det vara viktigt att det finns regler för skogsbruk som visar vilka företag som följer miljövänliga regler och vilka som inte gör det. Men regler för status efterfrågas också ofta av dem som själva skall följa reglerna. Genom att följa en uppsättning regler blir man någon, man får en identitet.

Reglerna kan också både sättas och följas av samma organisationer. Genom att sätta upp och följa speciella regler kan en grupp personer eller organisationer skilja ut sig från omgivningen och hävda att de representerar en speciell kvalitet i något avseende som uttrycks genom de regler man skapat åt sig själva. Regelsystemet och avsiktsförklaringen att följa det är en form av kvalitetsstämpel. Bland våra fallstudier finner vi bland annat detta när det gäller livsmedelsmärkningen, som började med den Biodynamiska föreningen och Demeterförbundet och senare gäller detta även Kravmärkningen. Det är reglernas effekt på status som gör det effektivt att skapa egna regler som skydd mot andra regler. Genom att följa de egna reglerna försöker man visa att man är så pass bra på ett visst område så att man inte behöver följa andra regler. Viljan att skapa regler för att visa upp en viss kvalitet eller status kan också hänga samman med att man vill skydda sig från andra potentiella reglerare. Man föredrar att skapa egna regler framför att blir reglerad av andra.

Fler reglerare

Den vanliga bilden av reglering i litteraturen är att det är stater som rycker in med reglering för att skydda allmännyttan eller för att råda bot på marknadsmisslyckanden. Ett alternativ till att stater reglerar är någon form av självreglering dvs att aktörer på marknaden eller en bransch själv utformar sina regler, ofta mot bakgrund av ett hot om att staten kommer att träda in om självregleringen misslyckas. I våra fallstudier har vi dock kunnat konstatera att det är ett betydligt större antal personer och organisationer än så som är inblandade i regelskapande och i mer komplicerade konstellationer. Stater finns självklart alltjämt med i bilden som en av de största och resursstarkaste regelsättarna. Dock har staterna fått konkurrens av andra regelsättare eller också kan de på olika sätt samarbeta med andra aktörer till exempel i olika metaorganisationer.

Inte minst skapar uppgiften att reglera en rad organisationer. Organisationer bildas vars huvuduppgift är att utveckla regler. Andra organisationer har till uppgift att kontrollera att reglerna följs och åter andra att kontrollera att kontrollörerna följer sina regler. Man talar om standardisering, certifiering och ackreditering. Åter andra organisationer både standardiserar och certifierar eller ackrediterar.

Ett skäl till att antalet reglerare blir många är att reglering inte längre bara sker inom organisationer. Regler är traditionellt sett något som sätts av ledningen inom en formell organisation och som gäller endast organisationens medlemmar. Men många organisationer som finns inom regleringsbranschen har högre ambitioner än så - de vill att deras regler skall gälla även utanför den egna organisationen. De sätter upp regler för andra utan att först genomgå den besvärliga processen att rekrytera dessa som medlemmar till en formell organisation där reglerarna själva utgör ledningen. Det underlättar kraftigt möjligheterna att bli regelsättare och gör att fler kan bli det. Samtidigt blir fler regler standarder snarare än direktiv.

Inom en organisation finns det bara en reglerare, ledningen , som ytterst har monopol på att sätta regler. När det gäller reglering utanför organisationer finns inte denna begränsning utan flera konkurrerande reglerare kan finnas inom samma område. Det gynnar uppkomsten av många reglerare. Ett exempel på det är att ytterligare reglerare och regler uppstår även inom områden som är reglerade av stater. Det kan handla om att fler stater blivit inblandade genom tillkomsten av transnationella eller globala regler. Ett stort antal nationella tillsynsmyndigheter för läkemedel konkurrerar om att godkänna nya läkemedel för alla stater inom EU. ILO är ettt exempel på att regelskapandet omfattar flera stater som dessutom samverkar med andra parter (representanter för fackföreningar och för arbetsgivare), samtidigt som de för denna samverkan skapat en ny reglerare i form av metaorganisationen ILO. När fler stater blir inblandade i regelsättande och regelföljande uppkommer många av de konsekvenser som vi förknippat med reglering utanför organisationer, och regelsättarnas auktoritet kan bli ifrågasatt.

Även på det nationella planet har vi funnit ett ökande antal organisationer som är inblandade antingen när det gäller att skapa en uppsättning regler (som i fallet med skogscertifieringen) eller genom att skapa nya, ofta kompletterande, regler, vilket var tydligt inom såväl jordbruksområdet som i fråga om distribution och förskrivning av läkemedel. Vi finner därför inte att det är särskilt meningsfullt att se allt regelskapande som inte sker genom en stat som självreglering. All frivillig reglering kan knappast beskrivas som självreglering. Det är inte så att det antingen är några som reglerar (sätter upp regler) och några som blir reglerade eller att det är de reglerade själva som sätter sina egna regler (självreglering). I stället har vi funnit ett komplicerat samspel där såväl de som regleras som de som sätter regler kan delta på olika sätt. Här uppstår möjligheter för olika "policy entrepreneurs" såväl individer som mindre organisationer.

Också konsumenterna dras ofta in i regleringsprocessen. Detta gäller till exempel kravmärkningen av livsmedel och andra miljömärkningssystem. Miljömärkningssystem innehåller regler som riktar sig mot t ex producenter av jordbruksvaror, men genom att produkterna märks med miljömärken blir också konsumenterna involverade genom att de kan efterfråga reglerade produkter och därmed indirekt efterfråga regler. Inom läkemedelsområdet gäller detta också i viss mån patienters möjligheter att få information om olika läkemedel. På detta sätt involveras inte bara reglerare och reglerade i processen utan även de som nyttjar produkter av olika slag kan välja att bli indirekta regelföljare genom att köpa eller efterfråga produkter som tillverkats enligt vissa regler. De kan därmed visa ett aktivt stöd för en viss typ av regler. Genom att konsumenterna dras in i regleringsprocessen kan en frivillig reglering få ett starkare stöd, men vid konkurrerande regelsystem kan det komma att krävas mycket av de konsumenter som ska välja mellan olika typer av regelsystem och regelföljare. Därför behövs också regler för information, vilket läkemedelsområdet är exempel på.

Metaorganisationer

Regelsättande organisationer väljer emellertid inte alltid att sätta regler för andra utanför den egna organisationen. Ibland försöker de istället innesluta dessa andra i en ny formell organisation. Om man vill sätta regler för individer kan man bilda en organisation där medlemmarna är individer; om man vill styra organisationer kan man bilda en organisation där medlemmarna är andra organisationer, en metaorganisation. Fördelen med en organisation är att ledningen har rätt att sätta direktiv, att den har rätt att informera sig om direktiven följs liksom att utfärda sanktioner. Organisationen kan också underlätta bildandet av en normativ gemenskap bland medlemmarna, vilket understöder regelföljande eller t o m gör regler onödiga. Ett branschförbund där företagen i en bransch är medlemmar kan sätta direktiv för affärssed i branschen eller kanske t o m för prissättning. EU kan sätta direktiv för hur medlemsstaterna skall utforma sin lagstiftning. Vi vill hävda att metaorganisationer blir allt viktigare som regelsättare och att de hittills uppmärksammats alltför litet i organisationsteorin.

Metaorganisationer kan bli kraftfulla reglerare som verkligen styr viktiga delar av medlemmarnas verksamhet med sina regler. Men det finns också faktorer som leder i motsatt riktning. Även om organisationen i princip har tillgång till direktiv- och kontrollrätt så kanske de inte kan användas fullt ut i praktiken. Metaorganisationer är ofta svagare som reglerare än traditionella organisationer där medlemmarna är individer. De har ofta mycket begränsade resurser i förhållande till sina medlemmar. Det är heller inte lätt att utforma en normativ gemenskap bland organisationer som alla har sina kulturer, syften och som kanske är konkurrenter utanför metaorganisationen. Medlemsorganisationerna har ofta också som alla organisationer starka krav på självständighet. Medlemmarna är heller vanligen inte särskilt utbytbara. Metaorganisationen är ofta starkt beroende av att enskilda medlemmar kvarstår som medlemmar - den är ofta mer beroende av medlemmen än medlemmen är beroende av metaorganisationen.

Även om det finns en formell rätt att utfärda direktiv så kommer metaorganisationen ofta att utfärda standarder - att komma med goda råd, rekommendationer, riktlinjer, policies osv i stället för direktiv som är obligatoriska för alla som vill vara medlemmar. En utveckling av standarder snarare än direktiv kan bero på begränsningar både i styrkapacitet och i styreffekt. Det kan vara lättare att enas om standarder än direktiv, att utfärda standarder kräver ofta inte så komplicerade procedurer eller så kan de utfärdas av fler delar av en organisation. Ansvaret för att standarder följs drabbar i mindre grad ledningen, kontrollen av standardföljande kan göras enklare, vägran att följa standarder utmanar i mindre utsträckning ledningens auktoritet än vägran att följa direktiv. Det kan faktiskt också vara lättare att få medlemmar att följa standarder än direktiv, de lämnar mer till medlemmens eget avgörande och medlemmen behöver inte göra lika stort avkall på sin självständighet. Standarder erbjuder också större flexibilitet: efterföljd kan anpassas till situationen.

Metaorganisationer kan också illustrera allmänna svagheter med organisation vid reglering. Även om organisationer i de flesta avseenden utgör ett starkt stöd för att åstadkomma regelföljande har de också en del svagheter. Till exempel kan organisationsstrukturer och organisationskulturer utgöra en sorts trögheter som gör det svårt att få medlemmarna att följa regler som på något sätt bryter mot det etablerade. Medlemmar i organisationer har vanligen mer inflytande och mer makt över regelsättarna än de som inte är medlemmar. Regelsättande inom organisationer kan därför leda till mycket kompromisser med de reglerade. Det kan hämma regelsättande över huvud taget liksom ge reglerna ett urvattnat innehåll. Intresseorganisationer kan ofta komma med mer slagkraftiga och ensidiga regler än de reglerare som arbetar i mer organiserade former och bara sätter regler för dem som redan tillhör organisationen. Organisering innebär större svårigheter att sätta upp regler men också större chans att få reglerna efterföljda

Interaktion mellan reglerare: samarbete och konkurrens

I processer av regelskapande mellan eller utanför organisationer där flera parter är involverade finner vi det inte meningsfullt eller fruktbart att tala om vertikala relationer mellan regelsättare och reglerade. Vi ser t ex inte en stat som i praktiken överordnad andra organisationer och detta blir ju särskilt tydligt när flera stater är inblandade. Istället handlar det om horisontella relationer mellan ett antal organisationer, där man interagerar på olika sätt. Att vi talar om horisontella relationer innebär dock inte att det inte skulle kunna finnas maktskillnader mellan olika organisationer. Olika typer av organisationer kan ha olika förutsättningar och villkor. Horisontella relationer kan vara assymetriska, men poängen är att vi inte från början ser någon organisation som överordnad och maktskillnader måste förstås i sin kontext.

Reglerare organiserar ofta sina relationer aktivt i meningen att de kommer överens om en viss arbetsfördelning mellan sig. En vanlig sådan är fördelningen mellan standardisering, certifiering och ackreditering. Ibland sätts regler av samma organisation som utfärdar reglerna, ibland är man mån om att skilja dessa roller åt. Ibland, men långtifrån alltid, förankras rollen som certifierare av en ackrediteringsorganisation. Ett annat exempel på arbetsfördelning är samarbete mellan statliga organ å ena sidan och standardiserare å den andra.

Regelsättande inom organisationer bygger på att både regelsättare och regelföljare finns inom samma organisation. Inom organisationer har ledningen oftast en viss given auktoritet. Men även reglerare som sätter regler för aktörer som inte är med i samma organisation behöver auktoritet över de reglerade. En strategi för att få auktoritet är att låna av andra. Ett klassiskt exempel är att reglerare som inte kan sätta direktiv lobbar mot dem som kan. Man vill få till stånd direktiv på områden som tidigare inte utsatts för direktiv, alternativt hindra en sådan utveckling, och man vill också påverka innehållet i gamla eller nya direktiv. Omvänt utgör regler från staten och EU också ett latent hot mot standardiserarna. De kan ha fel innehåll men också påverka möjligheterna att sätta önskvärda standarder. Så har till exempel EU-regler omöjliggjort KRAV-märkning av en del produkter som exempelvis champinjoner.

En reglerare kan också försöka stärka sin egen auktoritet genom att visa att man ingår som medlem i andra organisationer med viss auktoritet. Vidare kan man låna auktoritet genom att hävda att ens egna regler liknar andra auktoritativa reglerares regler. Det är inte bara så att miljöorganisationer hänvisar till statliga direktiv; stater kan också behöva hänvisa till miljöorganisationers standarder för att motivera sina direktiv. Hemmagjorda regelverk som miljöhusesynen knyts till ISO-standarder osv. Slutligen innebär ackrediteringsförfaranden mycket explicita försök till auktorisering: ackrediteringsorganisationer anger ju vilka som de anser har rätt att standardisera eller certifiera.

Brett deltagande kan behövas för att en regel ska uppfattas som legitim, för att potentiella regelföljare verkligen ska vilja följa regeln, för att regeln ska bli adekvat, effektiv mm och för att uppslitande konflikter ska kunna övervinnas. Det rör sig om horisontella relationer där varje inblandad part har specifika maktresurser. Miljöorganisationer och andra frivilligorganisationer har starkt symboliskt kapital, vilket kan skänka legitimitet och status till regeln. Företag har en särskild närhet till och kunskap om marknad och teknik. Inte minst kunskap är en viktig grund för auktoritet i många fall av reglering. Läkarna har en särskild kompetens och närhet till patienterna som gör dem till viktiga deltagare i standardisering på läkemedelsområdet. Forskare och andra experter kan bidra med sakkunskap. Vi har också sett att representanter från myndigheter vanligtvis deltar på ett hörn även när regelsättandet drivs av icke-statliga organisationer och är mer marknadsorienterat. Man kan se dem som representanter för existerande regelsystem och de bidrar med kunskap om hur frivilliga regler kan stödja andra regler och politiska målsättningar. Staten skänker därigenom också legitimitet till det icke-statliga regelsystemet.

De som är med i processen att utforma regler får också en starkare position i fortsättningen. De blir insatta i hur regeln fungerar och kan inte lika självklart bli lurade. De kan följa upp andras regelföljande. Samtidigt kan det vara svårt att träda ur ett samarbete, kanske nästan lika svårt som att träda ur en formell organisation. Även om regeln har drag av frivillighet skulle det kunna ge negativ publicitet att träda ur. I så fall måste man hitta ett lämpligt alternativ.

Inte minst olika slags experter blir ofta viktiga i regleringsprocesser. Det har att göra med kunskapens viktiga roll i många regleringsprocesser. Regelsättare som inte har tillgång till organisatorisk-hierarkisk auktoritet behöver andra auktoritetsgrunder och den enskilt viktigaste grunden verkar vara just kunskap. Inom läkemedelsområdet är exempelvis kopplingen mycket stark mellan regler för vad som accepteras som läkemedel och vetenskapliga framsteg inom området. Vetenskapen har en mycket stark position och ingen reglerare inom området kan få gehör för sina regler om inte kunskapen bakom reglerna är vetenskapligt förankrad. Den måste ha stöd av organiserade experter. Behovet av regler stimulerar också kunskapsframtagning inom ett område.

På andra områden är det mer omstritt bland lekmän vad som är den riktiga kunskapen. Det gäller t ex en stor del av miljöområdet där de vetenskapliga konflikterna tenderar att i högre utsträckning än inom medicinen utspelas offentligt. Det kan då uppstå en kamp mellan olika experter om vilken tolkning av vetenskap som ska ligga till grund för regler. Stigberoende kan då i många fall vara avgörande, dvs. att det finns något att utgå ifrån som är accepterat. Detta kan ta sig uttryck i att tidigare mönster upprepas eller modifieras.

Samtidigt är det viktigt att konstatera att hänvisningar till kunskap inte alltid är en framgångsrik strategi med vilken man kan övertyga andra att följa ens regler. Kunskapsområden kan vara vaga i den bemärkelsen att det inte finns något tydligt centrum från vilket kriterier för vad som ska räknas som kunskap strömmar ut. Där är det relativt öppet för i princip vem som helst att hävda att de besitter relevant kunskap. Ett sådant område är kunskaper om företagsledning. I konsultfallet var det exempelvis uppenbart att regler inte var accepterade. Det går att bestrida dessa regler: det finns ingen säker vetenskaplig eller allmänt accepterad kunskap om vad en god konsult eller god konsultation är. Konsultföreningen har alltså inte kapacitet att sätta regler som accepteras av alla verksamma konsulter.

Sammantaget ser vi alltså att både regler, reglerare, regelföljare och andra som t ex experter är starkt relaterade till varandra. Samarbete, ömsesidigt beroende, konkurrens och politisk kamp löper parallellt med varandra. Men det är inte en total invävdhet och samarbetet ska inte förväxlas med blott konsensus och tillit. Utgångsläget är gränser, avstånd och bristande tillit.

PUBLIKATIONER 

(Förteckningen omfattar endast publicerade artiklar, bokkapitel och böcker, ej konferensrapporter eller ”working papers. Till listan har även lagts uppgifter om böcker respektive artiklar/kapitel som är under utgivning eller arbete).

BÖCKER:
Ahrne, Göran och Nils Brunsson (red.) 2004. Regelexplosionen. Handelshögskolan i Stockholm, EFI.

Boström, Magnus, Anders Forssell, Kerstin Jacobsson och Kristina Tamm Hallström (red.) 2004. Den organiserade frivilligheten Malmö: Liber

Boström, Magnus, Andreas Föllesdal, Mikael Klintman, Michele Micheletti and Mads Sörensen (eds) Political consumerism: Its motivations, power and conditions in the Nordic countries and elsewhere. Tema Nord 2005:517 Copenhagen: Nordic Council of Ministers

Furusten, Staffan. 2003. Managementkonsultation – reglerad expertis eller improviserad konst?  Lund: Studentlitteratur.

Furusten, Staffan and Andreas Werr (eds.) 2005. Dealing with confidence. The construction of need and trust in management advisory service. Copenhagen Business School.

Garsten, Christina and Kerstin Jacobsson (eds.) 2003. Learning to  be Employable: New Agendas on Work, Employability and Learning in a Globalizing World. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Jutterström, Mats. 2004. Att påverka beslut – företag i EUs regelsättande. Handelshögskolan i Stockholm, EFI. Doktorsavhandling.

Mörth, Ulrika (ed.) 2004. Soft law in governance and regulation: An interdisciplinary analysis. Cheltenham: Edward Elgar.

Svedberg Nilsson Karin, Roger Henning och Karin Fernler (red.) 2005. En illusion av frihet.  Företag och organisationer i regelsamhället. Lund: Studentlitteratur.

Tamm Hallström, Kristina. 2004. Organizing International Standardization. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

Thedvall, Renita. 2006. Euracrats at Work. Negotiating Transparency in Postnational Employment Policy. Stockholm Studies in Social Anthropology, 58. Doktorsavhandling.

Böcker under utgivning eller under arbete:

Ahrne, Göran and Nils Brunsson, Meta-organizations (to be published during 2006)
Alexius, Susanna, Regelmotståndarna - hur man undkommer andras regler utan att vara kriminell. (Doktorsavhandling som kommer att läggas fram vid Handelshögskolan under 2006)
Boström, Magnus m fl. Maten Märks. Förutsättningar för konsumentmakt. (kommer att utges under 2006)
Boström, Magnus and Mikael Klintman, Tools for Trust. Eco-standards towards a greener and more democratic consumer society?. (Planerad utgivning 2007)
Boström, Magnus and Christina Garsten (eds) Organizing Transnational Accountability. Mobilization, Tools, Challenges. (kommer att ges ut av Edward Elgar under 2007).
Fernler, Karin and Claes-Fredrik Helgesson, (red.) 2006. Kloka regler Kunskapen i regelsamhället. Lund: Studentlitteratur.
Garsten, Christina. Workplace Vagabonds: Career and
Community in Changing Worlds of Work. Basingstoke: Palgrave Macmillan 2006.
Garsten, Christina and Monica Lindh de Montoya (eds.) The
Politics of Transparency: Unveiling Organizational Visions for a New Global
Order. Cheltenham: Edward Elgar Publishing 2006.
Sjögren, Ebba The QALY-fying Hand? Justifying decisions about the subsidization of pharmaceuticals in Sweden (Doktorsavhandling som kommer att läggas fram vid Handelshögskolan under 2006)

TIDSKRIFTSARTIKLAR ELLER BOKKAPITEL:
(kapitel i antologier som redovisats ovan är ej medtagna)

Ahrne, Göran och Nils Brunsson. “Organisationer med dubbla identiteter” i Nordiske Organisasjonsstudier no. 2, 2004 pp. 58-74.
Ahrne Göran och Nils Brunsson: ”La regulación suave desde una perspectiva organizacional” i Gestión y Politica Pública, volumen xiv, numero 3, ii semstre de 2005, sid. 527 - 555.
Ahrne Göran och Nils Brunsson: ”Organizations and meta-organizations” i Scandinavian Journal of Management, Volume 21, Issue 4 December 2005, sid. 429 - 449.
Borrás, Susana and Kerstin Jacobsson. “The open method of co-ordination and the new governance patterns in the EU”, Journal of European Public Policy, 11(2) 2004 pp 185-208.
Boström, Magnus. 2002. ”Frivilligorganisation och frivillig reglering. Miljöorganisationer i standardiseringsprocesser” i Nordiske OrganisasjonsStudier. Årgång 4:1.
Boström,Magnus. “Environmental organizations in new forms of political participation. Ecological modernization and the making of voluntary rules“ Environmental Values 12 2003:175-93.
Boström, Magnus. “How State-Dependent is a Non-State-Driven Rule-Making project?: the Case of Forest Certification in Sweden” Journal of Environmental Policy & Planning 5:165-180 (June, 2003).
Boström, Magnus and Mikael Klintman. “Framings of science and ideology: Organic food labelling in the U.S. and Sweden” in Environmental Politics. Vol 13. no. 3, 2004, pp 355-370.
Brunsson, Nils. 2004. “La standardisation comme mode d’organisation” in Dumez, H. (ed) Gouverner les organisations. Paris: L’Harmattan. 
Garsten, Christina. 2003. “The Cosmopolitan Organization: An essay on corporate accountability.” Global Networks, 3 (3).
Garsten, Christina. 2005. "Globalt socialt ansvar och kollektiva
nyttigheter. Vad kan civilsamhället göra?" i Erik Amnå (red.) Civilsamhället. Några forskningsfrågor. Stockholm: Gidlunds förlag

Grey, Chris and Christina Garsten. 2003. ”Trust, control and post-bureaucracy”. Organization Studies, vol 22, issue 2, pp 229-250.
Helgesson, Claes-Fredrik. “Mellan vetenskap och verklighet: Om vad riktlinjer är och gör.” Lychnos (Annual of the Swedish History of Science Society), 2004.
Jacobsson, Kerstin and Herman Schmid 2002 "Real Integration or Formal Adaptation? On the Implementation of the National Action Plans for Employment", in: Caroline de la Porte and Philippe Pochet (eds.) Building Social Europe through the Open Method of Co-ordination:, Brussels: PIE Peter Lang.
Jacobsson, Kerstin, “Soft regulation and the subtle transformation of states: The case of EU employment policy” in European Journal of Social Policy, No. 2003 pp 355-370 .
Jacobsson, Kerstin and Åsa Vifell. "Integration by Deliberation? On the Role of Committees in the Open Method of Coordination". In E.O. Eriksen, C.Joerges and J. Meyyer (eds.) European Governance, Deliberation and the Quest forDemocratisation . Oslo:Arena nr 2, 2003. 
Jacobsson, Kerstin 2005. "Trying to reform the 'best pupils in the class'? The open method of coordination in Sweden and Denmark", in J. Zeitlin, P. Pochet and L. Magnusson (eds.) The Open Method of Coordination in Action: the European Employment and Social Inclusion Strategies. Brussels: PIE Peter Lang.
Jacobsson Kerstin  2005. ”EU:s sysselsättningsstrategi som institutionaliserad kompromiss”. I Sverker Gustavsson,  Lars Oxelheim och Nils Wahl (red) Lissabonstrategin i halvtid. Europaperspektiv 2005. Stockholm: Santerus förlag.
Jacobsson, Kerstin och Åsa Vifell 2005. ”Soft governance, employment policy
and committee deliberation”, in Eriksen Erik Oddvar (ed.) Making the European
Polity. Reflexive integration in the EU. London: Routledge.
Kipping, M, Furusten, S, and Gammelsæter, H, 2004. “Converging Towards American Dominance? Developments and Structures of the Consultancy Fields in Western Europe”, Entreprise et Histoire, No 33, pp 25-40.
Mörth Ulrika, 2005. ”Den öppna samordningsmetoden som demokratiproblem”. I Sverker Gustavsson,  Lars Oxelheim och Nils Wahl (red) Lissabonstrategin i halvtid. Europaperspektiv 2005. Stockholm: Santerus förlag.

Artiklar och bokkapitel under utgivning samt under arbete:

Ahrne, Göran and Nils Brunsson, ”Organizing the world” i Marie-Laure Djelic and Kerstin Sahlin-Andersson (eds.) Transnational Governance. Cambridge University Press 2006.

Boström, Magnus, “Regulatory Credibility and Authority through Inclusiveness. Standardization Organizations in Cases of Eco-labelling”. Forthcoming in Organization. 13(3) 2006.

Boström, Magnus and Mikael Klintman, “State-Centred versus Non-State-Driven Organic Food Standardization: A comparison of the U.S. and Sweden”. Forthcoming in Agriculture and Human Values 23 (2) 2006.

Boström, Magnus, “Creating credibility. Practising standard-setting ideals in the Swedish seafood labelling case”. Submitted to Journal of Environmental Policy & Planning 2005.

Krohwinkel-Karlsson, Anna and Ebba Sjögren. ”Regulating Need: Deciding on public financial intervention within the fields of healthcare and development aid”. Submitted to Public Management Review.

Sjögren, Ebba and Claes-Fredrik Helgesson. 2006. ”The Q(u)ALY-fying Hand: Health economics and medicine in the shaping of Swedish markets for subsidised pharmaceuticals”. I Callon, Michel, Fabian Muniesa och Yuval Milo (red), Market Devices. London: Blackwell.
 
Sjögren, Ebba. “Valuing pharmaceutical patents: A study of market-oriented policy for science-based goods.” Minerva
 
Soneryd, Linda “Deliberations over the unknown, the unsensed and the unsayable? Public protests and the 3G development in Sweden”, re-
submitted to Science, Technology and Human Values September 2005

Tamm Hallström, Kristina 2006. ”ISO enters the field of Social Responsibility (SR) – Consruction and Tension of Global Governance, in Folke Schuppert (ed.), Global Governance and the Role of Non-State Actors, Schriften zur Governance-Forschung Vol. 5 , Baden-Baden: Nomos.